王谨-王莽与州刺史改州牧

州刺史自汉武帝元封五年（前106年）设立，两汉期间几经换名。然每改换一次，都不同程度地使这一制度的性质发生一次变化。其中王莽当政时期的两次州刺史改州牧，是这一制度性质发生变化的第一个剧烈期。正是这一时期州刺史权力性质的变化，直接影响了东汉前期和东汉末乃至魏晋时期刺史权力的变化。历来制度史研究者对王莽时期的州刺史改州牧的影响未予足够的重视，以为魏晋时期州刺史权力的加重直接肇自东汉末刘焉的建议，而实际上刘焉的奏议只是对王莽时期州刺史改州牧制度的重新效仿，只是这一效仿便不可收拾地使州刺史在魏晋南北朝时期长期担任历史舞台的主角，而扮演这一主角的前奏还在王莽时期。 　　 一、刺史两次改州牧与王莽的关系 　　众所周知，西汉时期刺史曾两次改为州牧。第一次是在西汉成帝绥和元年（前8年）。当时何武为大司空， 与丞相翟方进共奏言：“古选诸侯贤者以为牧伯。《书》曰：‘咨十有二牧’，所以广聪明，烛幽隐也。今部刺史居牧伯之位，秉一州之统，选第大吏，所荐位高至九卿，所恶立退，任重职大。《春秋》之义，用贵治贱，不以卑临尊。刺史位下大夫，而临两千石，轻重不相准，失位次之序。臣请罢刺史更置州牧，以应古制。”［1］（P3406）获得成帝的许可。两年后至西汉哀帝建平二年（前5年）经朱博奏请罢州牧又改回刺史。第二次刺史改称州牧，据《汉书·百官公卿表》第七载是在西汉哀帝元寿二年（前1年）。这次改牧之后，直到东汉建武十八年（42年）才重新改回刺史，时间长达四十余年。在上述两次刺史改州牧的过程中，有一个引人注意的事实是，这两次改州牧的时间与第一次罢州牧的时间恰好都同王莽当政与失政的时间相吻合。故而依笔者拙见，这两次刺史改州牧均与王莽有关。 　　绥和元年夏四月改制，置三公官，以王根为大司马，何武为大司空，翟方进为丞相，是为三公。其中王根长期卧病，大司马不能卧床为之，王根也屡次上书辞政，当时最有可能代王根的是侍中卫尉淳于长。而最急于作大司马的是王莽。于是绥和元年十一月，王莽奏劾淳于长，使其下狱而死，随后王莽代王根作大司马。十二月，何武与翟方进奏罢刺史置州牧。这个奏议虽不是王莽直接提出的，史籍中也看不出与王莽有什么关系，但当时王莽已为三公之一，绥和改制后实行的是群相共辅制度，大司马班位在首，而翟方进、何武在奏议中要求“以应古制”，这又与王莽精通《周礼》，一贯好古思想相合。因而这次何、翟二人奏请刺史改牧，王莽极有可能参与其事。不过，就在刺史改州牧的第二年，丞相翟方进因为成帝所怨于二月自杀。七月，王莽罢大司马，改特进、给事中。十月，何武罢官由师丹接任。时隔一年，到哀帝建平二年（前5年）， 御史大夫朱博上奏：“今增（刺史）秩为牧，以高第补九卿，其中材则苟自守而已，恐功效陵夷，奸尻不禁。”因而请“罢州牧，复刺史”［1］（P339）。就在罢州牧、复刺史这一年，哀帝即位。与此同时，王莽也被孝元皇后下诏以避帝外家之嫌令其归第。复刺史后三年即哀帝元寿二年（前1年），又罢刺史复置州牧，而本年正是哀帝死，王莽重主朝政之年。王莽返朝秉政后孝元皇后下诏尚书：“诸发兵符节，百官奏事，中黄门，期门兵皆属莽。”［1］（P4044）于是州刺史之称随着王莽重主朝政而改回州牧。 　　 二、刺史改牧后地位的变化 　　西汉的刺史两次改州牧，不只是其名称发生改变，更重要的是其政治地位较之刺史初设时的六百石小吏有很大的提高，且改一次提高一次。绥和元年的刺史改州牧，使刺史一跃而为真两千石官吏。不仅秩禄大增，位次九卿，且随着刺史改为州牧，其迁转位次也发生了变化。当刺史为六百石小吏时，其中业绩卓著者，通常迁升为郡国守相。而改为州牧后，其政绩突出者，可直补九卿缺。至哀帝元寿二年的刺史改州牧较之于第一次改变后的地位又提高一大步。新莽规定：“置州牧、部监二十五人，见礼如三公。”［1］（P4136），第二次复州牧之后，州牧可享受三公礼遇。同时，在刺史的任用资格上，也作了严格的规定，即刺史的人选唯有封爵中的公爵方能为州牧，亦即文献中的“公氏作牧”。公氏为牧还可以世袭其官。由于州牧已具备了封疆大吏的性质，所以，文献载王莽对“州牧……初除奏事者，辄引入至近署对安汉公，考故官，问新职，以知其称否”［1］（P4041）。 　　其次，刺史改州牧后，其职权也因此有了显著的变化。具体表现为： 　　（一）州对郡国的行政统领权合法化。刺史改州牧前其主要职责是以“六条诏书”察郡国守相两千石长吏臧否，“非条所问，即不省”［1］（P742）。其在中央直接对口上司是御史中丞。而改为州牧之后，其刺举权便相对减弱，行政统领权则更加确定。如王莽即公开诏告：“群公、群牧、群司、诸侯、庶尹愿尽力相帅养牧兆民，欲以称予，……”［1］（P4134）这完全是把州牧作为行政系统的官员来对待。再如“地皇二年（21年）正月，以州牧位三公，刺举怠解（懈），更置牧监副，秩元士，冠法冠，行事如汉刺史。”［1］（P4165）这表明随着刺史改州牧，州牧的职责也发生了变化。即由原来以监察为主要职责改为以行政职责为主。由于州牧行政事务冗繁，而难以顾及刺举之职，不得不另设牧监副担负刺举之责。又如天凤五年（18年）以大司马费兴为扬州牧。王莽“见兴，问到部方略。兴对曰：‘荆、扬之民率依阻山泽，以渔采为业。间者，国张六管，税山泽，妨夺民之利，连年久旱，百姓饥穷，故为盗贼。兴到部，欲令明晓告盗贼归田里，假贷犁牛种食，阔其租赋，几可以解释安集。’莽怒，免兴官。”［1］（P4151－4152）从这段对白可以看出，费兴即将被任用为州牧，而王莽特召问其“到部方略”。这里的“方略”显然为安抚州部的行政措施，而非往昔以刺史身份，按“六条诏书”察郡太守二千石长吏。如果是以刺举为目的而派遣州牧则不必问方略，因为“六条诏书”已对刺史职任规定得再明确不过。再看费兴对白的内容，其所涉及的有劝“乱民”归田里，假贷百姓犁牛种食，阔（宽缓）其租赋，要求百姓“解释安集”。这些完全是一级行政长官所应主管的职责。且其所主管的对象是部中百姓，而非部中郡太守二千石长吏。费兴所以被免官，是因为他对王莽的“五均六管”有异议，而非其不明职责。这种主管内容与主管对象的变化，已十分清楚地表明王莽时期州牧职能有了显著的变化。而且这种变化，至迟可能在元帝时期开始，而只是在纪成帝时扬州刺史何武的事迹中才表露出来。如《汉书·何武传》载：“（何武）行部必先即学官见诸生，试其诵论，问以得失，然后入传舍，出记问垦田顷亩，五谷美恶，已乃见二千石，以为常。”正因为何武奉职已越过“六条诏书”范围，所以才有他的改刺史为州牧的奏议。 　　（二）州牧有了统兵权。王莽时期刺史改州牧，州牧权力的第二个变化是州牧有了统兵权。西汉末年，王莽篡汉，随意改制，引起内外怨叛，于是王莽赋予了州牧统兵权。《汉书·西南夷两粤朝鲜传》载：“王莽篡位，改汉制，贬钩町王以为侯，王邯怨恨。牂柯太守周钦诈杀邯，邯弟攻杀钦，州郡击之不能服……更遣宁始将军廉丹与庸部（益州，王莽改）牧史熊大发天水、陇西骑士、广汉、巴、蜀、犍为吏民十万人转输，合二十万人击之。”天凤三年（16年）五月，长平馆西岸崩塌，泾水被堵北流，群臣上言这是匈奴灭亡之兆。王莽“乃遣并州牧宋弘，游击都尉任萌，将兵击匈奴”［1］（P4144）。与此同时，内地百姓也群起反莽。“莽见四方盗贼多，复欲厌之，……于是置左、右、前、后、中大司马之位，赐州牧号为将军；郡卒正、连率、大尹为偏将军；属令长裨将军；县宰为校尉。”［1］（P4158）这是新莽政权在制度上正式授予州、郡、县各级行政长官军权。在新莽时期，几乎在所有的对外平叛行动中，都采取州牧带将军职或州牧与将军联合平叛的方式。如地皇三年（22年）新市兵，下江兵炽盛于荆州。王莽令司命大将军孔仁部豫州，纳言大将军陈茂各“到部募士”，联合击荆州起义军。地皇四年（23年）在清剿青、徐地区农民军时，则命“太师王况，国将哀章，司命孔仁，兖州牧寿良，卒正王闳，扬州牧李圣，亟进所部州郡兵，凡三十万众，迫措青、徐贼。”［1］（P4181）由于州牧当时已被赋予所牧州郡的基本行政统领权，所以州牧直接统军或与将军联合平叛成为当时军事行动的必然方式。因为只有这样，州统郡县，州牧的统兵作战才能获得后勤和兵源的保障，战争取胜才有把握。 　　（三）新监察官员的出现。刺史改州牧之后，虽原有的监察之职还依然兼有，但州牧的行政事务和军务已使其无暇顾及对郡国二千长吏的刺举，因而大大削弱了中央对地方的监督，这是其中的一个方面。另一方面，王莽改制详定各级官吏的俸禄待遇，但都是一纸空文。“天下吏以不得俸禄，并为奸利，郡尹县宰家累千金”［1］（P4152），吏治空前腐败。腐败的吏治激起百姓群起而反，民反而郡县层层相欺，直至欺谩朝廷。第三，王莽代汉，刘汉宗族和附刘势力还相当强大。这些对新莽政权都极为不利。因此，王莽在对中央和地方政府机构作了大规模的改革之后，在中央设五威司命这个总监察职务，由统睦侯陈崇担任。“司威陈崇”［2］（P1165）在王莽二次返朝时，为大司徒司直，本身就是主管监察的。居摄二年（7年）九月，东郡太守翟义利用本郡都试之机起兵反莽。王莽派王邑、孙建等八将军击义，司威陈崇作监军。始建国元年（9年），置五威司命，又用陈崇任此职。“司命司上公以下”［1］（P4116），这是司命的监察对象。上公是王莽朝地位最高的官吏，共有四位。这就是说司命可以监察新朝除王莽以外的所有官吏。 　　 三、对刺史改牧的评析 　　综上所述，王莽的刺史改牧，是两汉刺史制度的必然趋势，对东汉以后尤其是魏晋时期的社会制度产生了重大的影响。 　　首先，它是由刺史的职责、权力以及当时社会政治经济等各方面的因素决定的。刺史初设时以“六条”督察郡国二千石长吏，这就使得郡国长吏的前途命运与刺史联系在一起。官位保与不保，官品是升是降，皆系于刺史之口。汉昭帝时，魏相“迁扬州刺史，考察举国守相，多所贬退”［1］（P3134）。成帝时，朱博为冀州刺史，“州郡畏博威严”［1］（P3399）。何武为扬州刺史“所举奏二千石长吏必先露章，服罪者为亏除，免之而已；不服，报奏之，抵罪或至死”［1］（P3482）。这样就必然形成刺史凌驾于郡国长吏之上，使人们只知道有刺史，不闻有太守。以后随着刺史经常案行州部，其干涉郡国事务的现象便逐渐增多，久而久之，地方上的许多权力便被刺史所剥夺。从文献上看，刺史除合法地专断地方监察权之外，还先分割到地方的人才荐举权，而且这一权力在刺史设置之初便拥有了。《汉书·武帝纪》载：“元封五年，初置刺史部十三州。名臣文武欲尽，昭曰：‘盖有非常之功，必待非常之人。故马或奔踶而致千里，士或有负俗之累而立功名，夫泛驾之马，跅弛之士，亦在御之而已，其令州郡察吏民有茂材异等，可为将相及绝国者。’”其不举荐者还要受到责罚。武帝以后的昭、宣、成、哀等各帝也多次下诏，责成州郡举荐贤才。 　　其次是对郡国司法权的侵入。如《汉书·百官公卿表》颜师古注引《汉官典职仪》云：“（刺史每年八月）周行郡国，省察治政，黜陟能否，断理冤狱。”昭宣时期，朝廷又允许刺史在紧急情况下有权收捕反叛的诸侯王和处理与之有关的犯罪。如昭帝时齐孝王孙刘泽等人谋反，欲杀青州刺史隽不疑，隽闻知先逮捕了他们，然后奏闻皇上处理。这是司法逮捕方面，完全撇开了郡国而独立行使追捕权。宣帝时，刺史直接参与追捕盗贼。如《汉书·张敞传》载：“数月，京师吏民解驰，鼓数起，而冀州部有大贼，天子（宣帝）思敞功效，使使即家在所召敞。……天子引见敞，拜为冀州刺史。敞起亡命，复奉使典州。即到部，而广川王国群辈不道，贼连发，不得。敞以耳目发起贼主名区处，诛其渠帅。广川王姬昆弟及王同族宗室刘调等通行为之囊橐，吏逐捕穷窘，踪迹皆入王室。敞自将郡国吏、车辆数百，围守王宫，搜索调等，果得之殿屋重寮中，敞付（同附）吏皆捕格断头，悬其头王宫门外。因劾奏广川王。……敞居部岁余，冀州盗贼禁止。”元帝时，一些刺史直接把自己等同于行政长官。如《汉书·王遵传》载：“（王遵）迁益州刺史，……居部二岁，怀来缴外，蛮夷归附其威信。”更为重要的是，此时州刺史有了基本的组织机构。文献载元帝时“丞相于定国条州大小，为设员、治中、别驾、诸部从事，秩皆百石”［3］（P1230）。这个变化是具有本质性的，它意味着刺史原来对郡国旅行式的督察已变为定点性的监控。这是对昭宣以来刺史职权的一个充分肯定和初步总结。成哀期间，刺史干预地方行政事务已成普遍现象。尤其是成帝时，冀州刺史朱博，初到部，一个老从事欲试其能耐而教民聚会上讼，结果朱博竟将此从事杀死。刺史不经奏报即擅杀吏民，说明刺史职权已相当显赫。这是从刺史的职权越限，权力膨胀方面表明刺史改州牧是必然的。 　　另外从当时的政治经济方面来看，刺史改州牧也是必需的。西汉王朝从高祖建国中经文景之治，武帝开拓到昭宣中兴，国力发展到空前强盛的阶段。郡县二级行政体制已不能很好地管理这样大的国土和这样多的人口。凌驾于郡国之上的州级行政机构的出现是形势所迫。刺史数次改州牧正是管理与经济发展产生矛盾的具体体现。王莽的两次刺史改州牧正是为了解决这个矛盾而作的努力。正是经过他的努力，才使州成为实际意义上的行政单元，刺史成为实际意义上的一级行政长官。有学者说，西汉末刺史改州牧的几次反复，反映了中央和地方关系的矛盾冲突［4］（P209），不过从记载来看，州牧的两次改称都是从朝廷首先提出来的，因此这种冲突似不明显。也有学者讲，王莽时期州制发生了巨大的变化。其理由一是州牧的监察职能被“彻底剥离”了；二是州之上有了“保区”这个行政单元［5］（P107）。这两种看法均有不妥之处，王莽时期州性质确实发生了质变，但其刺举之职并未被剥离，只是因为“刺举懈怠”才设置“执法左右刺奸”和“牧监副”这些新的监察官，况且“牧监副”还是隶属在州牧之下，协助州牧监察，所以既不是被“剥离”，更不是被“彻底剥离”。三国时，贾逵为豫州刺史“考竞其二千石以下阿纵不如法者”，魏文帝“布告天下，当以豫州为法”［6 ］（P482）。魏晋时期州属部郡从事负责监察郡守，都说明州牧的监察职能依然拥有。至于王莽天凤三年，设东西南北岳四将军令其各保一方，就名之为“保区”，称之为都督制的滥觞，还有待于进一步商榷。王莽正十二州名分界，是把十二州划分为“四部”，并非“保区”。如果要从王莽官制中找类似于魏晋时期的督区和都督，倒是始建国元年（9年）所设的中城四关将军更像一些。其次，这一改变对应付当时大规模农民起义和边陲地区的外族寇扰发挥了不小的作用。虽然王莽当初改州牧并非出于这一目的，但汉光武起兵反莽后，继续沿用这一制度直到建武十八年（42年）才又废州牧改为刺史，而实际上光武帝早在建武十二年已经统一全国。当时没有立刻废掉这一制度，就是因为州牧对于巩固这个刚刚取得统一的政权还有重要作用。过了六年之后，东汉政权已完全巩固，州牧制才又被废罢。但是，光武帝罢州牧后所设立的刺史与西汉武帝时所设立的刺史在许多方面已大不相同了。 　　第三，刺史改州牧大大推进了中国秦汉以来地方郡、县二级行政体制向州、郡、县三级行政体制的演进过程。王莽改刺史为州牧，确定了州牧基本的行政统领权；末年在农民起义和边疆少数民族的寇扰中又赋予州牧的统兵权；财赋调征权虽未作制度规定给州牧，但已开创有先例。如天凤三年（16年）十月，王莽遣宁始将军廉丹与庸部牧史熊征勾町，取得小胜之后，廉丹和史熊提出“愿益调度，必克乃退”，而就都大尹冯英不肯给，并上言道：“今丹、熊惧于自诡期令，调发诸郡兵谷，复訾民其十四，空破梁州，功终不遂。宜罢兵屯田，明设购赏”，“莽怒，免英官”［1］（P4145）。由于史熊和廉丹要求赋税征用权，冯英不给而激怒王莽，免其大尹之官。而且这个先例在后来汉光武统一天下和重改州牧为刺史以后，也一直被刺史所援引。而司法行使权，即所谓的法统本来就在刺史的手中。这样一来州牧作为一级行政长官所应具有的基本权力已大体具备，因而州作为一级行政机构也初具规模。汉光武帝虽又恢复了刺史之名，但此时的刺史已开始主管钱谷和兵马及选举。明帝时又可以统兵作战。因此东汉中期以后，州成为一级行政机构已基本定型，而这一情况的出现则直接发端于王莽的州牧制度。东汉灵帝中平五年（188年）太常刘焉建议改刺史置牧伯，以重臣出任， 只不过是对王莽州牧之制的一次再用。故而有学者提出，“按‘刺’‘牧’二字，性质大不相同，‘刺’指刺吏，属于监察；‘牧’指牧民，属于行政。改刺史为州牧即改地方监察官为地方行政长官”［7］（P161）， 的确是看到了这一问题的实质。 【参考文献】 　　［1］班固.汉书［M］.北京：中华书局，1997。 　　［2］司马光.通鉴［M］.北京：中华书局，1976。 　　［3］李昉等.太平御览［M］.北京：中华书局，1960。 　　［4］白纲.中国政治制度通史：秦汉卷［M］.北京：人民出版社，1996。 　　［5］汪清.王莽时期州制的变化兼论都督制的滥觞［J］.郑州大学学报哲社版，2000，（3）。 　　［6］陈寿.三国志［M］.北京：中华书局，1982。 　　［7］陈仲安，王素.汉唐职官制度研究［M］.北京：中华书局，1993。