【转载】论中央——地方关系（1） by 郑永年、吴国光 （1994年）
──中国制度转型中的一个轴心问题
第一章 从“权力下放”到“制度化分权”:本文的总体思路
郑永年、吴国光
地方主义的兴起与中国的制度性危机
应对危机的不同思路
推进“分权制度化”，重塑中央─地方关系格局
区分两个基本概念：“政府集权”与“行政分权”
目前中央─地方关系危机的性质和根源
新的政治游戏与新的政治资源
本文的章节结构
地方主义的兴起与中国的制度性危机
邓小平时代中国经济改革的一个突出特点，是以分权为导向：国家计划的权力在向市场转移，集中决策的机制在向分散决策转化。其中，最为根本的一条内容，是中央权力向地方下放（decentralization）。这样一种分权战略的贯彻实施，深刻地改变了中国政治的结构图景，产生了一系列重大的政治经济后果。其中，最为直接和突出的政治后果，就是地方主义（localism or regionalism）在中国的兴起。
无疑，以“权力下放”为主要内容的分权改革战略直接促进了中国的快速经济增长。在民众生活水平普遍提高的情况下，经济实惠使得民众对中央政府的满意程度在一段时间内维持在一个相当稳定的水平，国家与社会（state─society）之间的矛盾因此在一定程度上有所缓和，从而保持了相对的政治稳定。在以苏联为首的共产主义阵营崩溃之后，中国依旧保持经济发展的良好势头和相当程度的政权稳定，这应该说是一个主要原因。在这个意义上，中国政权由于贯彻分权战略而增加了本身的合法性和稳定性。
但“权力下放”也给中国的共产主义政治制度带来了严重的制度性危机。这一危机的重要表现，就是崛起中的地方主义向传统的中央集中制度的挑战：
──首先，地方政府的自主性空前增加。改革之前基本由中央政府垄断的许多重要权力，在改革过程中被下放到地方，特别是很多经济权力被下放到了地方政府。因此，地方政府拥有相当的自主权来计划和指导当地经济社会发展。随着这种发展，地方政府在不断地发展出越来越强烈的地方利益观念，反过来在地方经济的基础上开始形成相当程度的地方政治自主性。
──同时，中央政府的力量受到削弱。在最为表面的层次上，地方政府的自主性往往阻碍了中央政府的某些意志和政策顺利地深入地方。在比较深刻的层次上，我们看到，中央财力的衰竭使得中央不仅减弱了自己的总体能力，而且在机制上失去了控制和调节地方的最为有效的手段之一。在更为长远的层次上，中央政府甚至已经开始感受到来自地方的对于统治主权的威胁，所谓“要防止诸侯坐大”开始成为中央领导人的一个担心。
──再次，各地的自主发展使得不同地方之间的社会经济发展差距越来越大。这一方面使得中央政府更加难以用统一的政策去统治参差不齐的不同地方，从而削弱着中央政府的能力; 另一方面，这种差距加大了不同地区之间的政治、经济和文化距离，各地之间的协调和整合也比以前变得更加困难了。在这样的背景下，悲观的人们甚至开始提出这样的疑问：在中央政权继续衰落、地方差距进一步扩大的情况下，中国还能不能保持统一？
──这样的有关国家主权和统一的忧虑还有进一步的证据。比如说，地方主义甚至已经开始表现在中国的对外关系之中。至少，在对外经济的某些方面，中央政府不再是唯一的决策主体，地方政府正在扮演一个日渐重要的准外交决策者（Zheng，1994b）。这个现象正在引起西方学者的重视（Segal，1994）。
一言以蔽之，分权战略的贯彻实施与地方主义的兴起在推进中国经济制度转型的同时，正在暴露中国的政治制度的弊病和无能，从而导致中国的整体性制度危机。如果说，社会抗议运动在八十年代末的兴起，表现了中国现行制度下国家与社会（state and society）的直接冲突，并暴露了中国政治制度中缺少处理这类危机的机制; 那么，地方主义的兴起，则在九十年代初开始成为中国转型的一个焦点，正在不断证明现行制度甚至缺乏能力和手段来处理国家（the state）内部的利益冲突。正是在这个意义上，中央和地方之间关系的紧张，说明了中国政治制度的整体衰退，构成了这一制度内部的中心危机。所以，我们说，中央与地方的关系问题，已经成为中国制度转型中的一个轴心问题。
应对危机的不同思路
如何应对这样的制度性危机？面对地方主义的兴起以及上述一连串政治经济后果，要求重新集权的呼声自八十年代末和九十年代初以来又变得越来越响了。特别是在一九九三年夏季开始的加强经济的宏观调控的过程中，中央政府的决策有从赵紫阳时代的分权向再次集权的方向倾斜的意味。与历史上种种集权尝试一样，目前出现的集权思路仍然简单地把危机的根源归结为地方，企图通过传统的所谓“削藩”手法等来实现再度中央集权，以解决上述问题和危机。然而，迄今为止，这一思路及相应的方法不仅没有能够解决地方主义所带来的问题，反而在加深中央和地方关系上的危机。
简单地说，集权思路目前的困境在于：第一，中央集权一旦奏效，则地方就失去发展经济的动力。所以，在目前体制下，集权仍然会导致经济的衰退。第二，集权措施本身的有效性和可行性已经被证明很成问题。事实表明，削弱中的中央政府已经没有足够的能力来完成过去那种简单的单方面的集权，它的种种举措已经无法使地方驯顺服从; 相反，各地产生了可以与中央集权措施相抗衡的种种策略，即所谓“上有政策，下有对策”。所以，重新集权这一思路不仅未能解决因为地方主义兴起所带来的中央与地方之间的矛盾，反而加剧了这一矛盾，从而把危机表面化。这样的游戏，只能进一步加剧中央和地方之间的裂痕，甚至会导致双方的对抗。在地方主义和中央集权交互拉锯、两相刺激的状态下，中央与地方关系的危机还会不断深化。按照这样的路子长期发展下去，在政治强人离开政治舞台之后，中国的分裂就真的可能不单单是一个危言耸听的警告了。
那么，我们是不是主张进一步“权力下放”呢？问题不是这么简单。如上所述，我们已经充份注意到了“权力下放”在带来经济繁荣的同时所产生的一系列问题。所以，我们并不准备只是简单地提出“分权”方案来与“集权”思路相抗衡。事实上，我们并不否认在某些方面和一定程度上实行集权的必要性。在本书中，我们看待问题的方式，将力求跳出“集权”、“分权”的二分法，摆脱“集权─分权─再集权”的历史循环所带给人们的相应的思想模式，而致力于寻求一种能够满足下列三种价值的制度设计来平稳地解决中央和地方关系。这三种价值是：第一，保持国家统一; 第二，促进经济发展; 第三，推动制度转型。简单地说，我们要问：究竟有没有一种选择，可以既保持地方主义的兴起所带来的强劲经济发展动力，又保证中央政府能够有效行使全国治权，从而解决中央与地方之间日益加深的矛盾，化解危机，并推动中国进一步实现平稳的制度转型？回答这个问题，就是本书的中心。
这样一种提问的方式，看起来也许过于理想了。但是，我们要强调的恰恰是：从现实出发，而不是从理想出发，这正是我们的思路与“集权”思路的一个根本的方法论区别。我们将不把中央理想化，也不把地方理想化，更不把二者的关系理想化。所谓不把中央理想化，就是说，我们不认为中央政府一定会用集中在自己手里的权力来做有益之事，比如，用这样的集中的权力来提供社会经济生活和发展所必需的“公共财（public goods）”。中央政府完全可能滥用权力，阻碍甚至破坏社会经济发展。这一点，早已经为八十年代之前的中国历史所不断地证明了。所谓不把地方理想化，就是说，我们在充份评价地方主义的发展功能的同时，也充份注意到了“权力下放”所产生的问题，并不认为地方政府手中的权力越多越大越好。所谓不把二者的关系理想化，就是说，我们将从权力和利益分配的现实角度来看待中央与地方之间的关系，在寻求解决二者矛盾和危机的时候要充份考虑到中央和地方各自作为不同的政治力量在这个互动游戏中的现实态度和作用。所以，对本文来说，研究中央和地方关系，应该同时考虑中央和地方二者，考虑二者的互动关系，而不是仅仅考虑中央或仅仅考虑地方; 必须从现实中发现新制度的种种因子，发现能够促进这些因子成长的种种现实力量，而不是单单设计一种理想制度。我们在强调要促进中国的制度转型的同时，又要强调新制度终究只能是现制度的演进。所谓“制度创新”，并不是要人为地去创造一种新制度，而只能是刻意培养制度运作中已有的新因素。这样的新因素往往产生于旧制度的框架与实际制度的运作之间的紧张或矛盾。矛盾得不到解决的时候，就会转化为危机。在某种程度上说，危机是制度转型的必然产物，它表明旧制度已经失去适应和应付日俱变化的环境的能力。没有危机便不会有制度的转型。借助危机，分析出旧制度中的新因素，并推进新因素的成长与发展，改造原有制度为新制度，这就是我们这里的研究的实际目的。所以，本文的宗旨乃在于，在对现存危机和制度的实证分析的基础上，提供一个不同于集权思路的理论框架和一套相应的政策选择。
相比之下，我们认为，集权思路只看到了危机，而没有看到在危机中显现的已经包含在目前的中央与地方关系之中的新制度因素; 只看到了地方主义兴起的负面因素，因而把危机的根源归结于地方，而没有看到在地方主义的兴起中不光包含了经济发展上的积极因素，而且包含了政治发展上的积极因素。在把中央集权视为解决危机的途径的时候，集权思路就不可避免地要走上过去几十年中我们已经反复目睹了的历史悲剧：通过中央集权，通过所谓“削藩”和打压“诸侯经济”，不仅不能解决问题，反而激化矛盾，压制新因素，将具有新制度因素的现实拉回到旧制度的僵化框架之中。只有跳出“集权”思路，回到已经经过改革十几年的发展之后的现实状况中来，依托现实来分析：究竟危机何在？危机的程度如何？危机的根源是什么？解决危机的现实方法可能在哪里？才能不仅巩固已有的改革成果，而且能够进一步推进改革，从而实现制度转型。
推进“分权制度化”，重塑中央─地方关系格局
分析经过了十几年改革之后而急剧变化了的新的中央和地方之间的关系，我们的一个基本判断是：地方权力的扩张和中央权力的削弱既使改革的前景和国家的命运复杂化了，可是同时也给平稳地解决两者之间的关系并建立新的制度提供了良机。
在改革过程中，中央和地方两者的实际角色都已经发生了巨大的变化。因此，原有的旧体制在制度框架上已经不能反映中央和地方之间关系的实际运作，成为空洞的虚架子。而另一方面，在“权力下放”过程中发展起来的新型的中央和地方关系，由于没有得到新的制度化形式，因而充满了不规范、不稳定、非制度的特点。这样，在目前中国的中央和地方关系上，出现了相互联系着的两个方面的重大的不稳定因素。一个不稳定因素，是制度与实际之间的隔阂; 另一个不稳定因素与此相联系，则是实际政治运作本身的非制度化。这样两个方面相互作用，既给新型的制度因素的生长提供了一定的空间，同时也是中央和地方关系出现危机的基本原因。
“集权”思路的要害，在于它要强迫现实退回到原有的制度框架内。无论某些持此观点的学者其原意何在，在中国目前的政治现实中，他们理想中的新型集权都只会导向在原有制度框架内的新一轮的向中央集权的复归。如前所述，这不仅有碍于巩固改革成果、不利于中国的制度转型和经济社会发展，而且，它必定会引起新的利益矛盾，从而激化中央和地方之间的紧张与冲突。近年来已经出台的有关加强中央集权的政策，已经广泛地引起了地方的抵制，并且迫使中央不得不做出相应的妥协，这就是一个“集权”思路行不通的一个极好的说明。
当然，单纯的“权力下放”也已经表现出了它的弱点和弊病。在中国原有的高度中央集权的制度下，通过权力下放来实行首先是经济的继而是政治的改革，应该说是明智而有效的。但是，在已经实行了大约十五年左右的“权力下放”政策之后，检讨这个思路也是有必要的。“权力下放”作为一个过程，不可能无限地继续下去。正象有的学者所说，权力下放应当有它的底线（王绍光，1994）。如果针对“集权”思路而继续坚持“权力下放”，就容易把“权力下放”本身理想化，陷入“集权─分权”的二分法争论，从而模糊问题的根本症结，不能有效地提出解决目前问题的思路和对策。
超越这种“再度集权”和“权力下放”的论争，我们提出“制度化分权”的思路，并要求以此重塑中国的中央和地方关系，继而重塑中国的制度格局。“制度化分权”强调分权，因此，它与“集权”思路的不同应该是显而易见的。在另一方面，“制度化分权”又强调制度化，因而它与一般地主张“权力下放”也有不同。简略地说，“制度化分权”思路的要点在于：
第一，它主张保护已经形成的地方利益，特别是保护和鼓励地方已经形成的促进社会经济发展的动力和功能，并要求以政治结构的改变和相应的法律体系等制度方式来把这样的地方经济利益、动力和功能等承认并确定下来，在国家政治体系中给予地方政府的独立自主性以合法的地位。
第二，它主张在地方和中央相对平等的基础上保证和加强中央的某些权力，并以合理有效的政治结构来给予中央行使这样的权力以雄厚的制度和物质支撑，从而维护国家的整合、统一和在世界国家体系中的尊严与强大。
第三，它主张以改造现有政治结构和法律体系的方式来实现上述的中央与地方分权的意图，在中央和地方各自具有自己的权力基础和权力范围的情况下，形成新的相对稳定的有“分”有“集”的政治制度，从而促进国家既能在经济发展中起到应有的作用，又能保证国家不致滥权而侵害社会与民众的基本权利。
由于十五年的“权力下放”已经为中国创造了一个正在发展壮大的地方力量，也由于过去的集权主义政治遗产给我们留下的强大中央还在维持它的某些重要功能，依然具有不可忽视的强大力量，因此，在中国政治经济发展的目前关口，中央和地方之间的一定程度的“权力平衡”（power balance）事实上是存在的。在我们看来，这种相对“权力平衡”的局面，比较有利于发展出一种有分有集的新型政治制度。而只有发展出这样一种政治制度，中国才有可能避免重蹈“分久必合、合久必分”、在高度中央集权与分裂混战两个极端之间徘徊的历史循环。
区分两个基本概念：“政府集权”与“行政分权”
那么，在整个中国的复杂的权力结构中，“分权”究竟分什么？“集权”应当集什么？在进入本文各章的具体讨论之前，我们有必要区分并弄清两个基本的概念，即“政府集权”（governmental centralization）和“行政分权”（administrative decentralization）。
法国思想家托克维尔（Alexis de Tocqueville，1988）在比较研究各国政治制度的基础上，提出并区分了“政府集权”和“行政分权”这两个概念。在他看来，一个比较合理的政治制度，应该是结合了这两者的。在前一个领域内，所讨论的问题是关系全体国民的利益的，比如一般法律的制定和实施、国家的对外关系等，应该置于同一权威之下。这就叫做“政府集权”。与此相对比，其他一些问题只与某个国家中的一部份民众的利益有关，比如地方企业的发展等。如果也把它们置于同一权威之下，就成为所谓“行政集权”。反之，乃是“行政分权”。
“政府集权”和“行政集权”在现实政治和一般人们的观念中虽然经常被混同，但是事实上它们是可以被科学地区分开来的。一旦引入这个区分，我们发现，现实中的政治制度就往往以各种不同的形式结合了四者：“政府集权”和“政府分权”、“行政集权”和“行政分权”。在“政府集权”和“行政集权”等两种集权结合在一起的时候，国家政府往往有特别强大的力量，但是必然会因此而侵犯民众的权利。在这种情况下，人们往往必须完全放弃自己的意志，知道的只是服从、再服从。人与人之间、社会组织与社会组织之间的关联，常常是被国家政府给切断了，人们因此被孤立地置于强大的国家政府支配之下。到托克维尔的时代为止，历史上这样的集合了两种集中的国家并不多见。在托克维尔看来，法国历史上路易十四的时代，是政府集权的一个典型。那时，“朕即国家”，国王拥有制定和解释法律的权力，并全权代表法国介入国际事务。不过，即使在路易十四的时代，法国政府的行政集中程度也并不是很高。十七、十八世纪的英国也有高度的政府集中，但是没有行政集中。托克维尔认为这是当时英国充满活力的一个基本原因。在美国的政治制度下，政府权力与行政权力更是被分离开来，国家利益被置于相对集中的政府权威之下，而地方利益则被置于相当分散的行政权力之下，从而为美国的生机勃勃的发展奠定了政治制度的基础。
反过来，高度的行政集权会产生什么情况呢？在托克维尔看来，古代中国正是行政权力高度集中的一个典型。在中国历史上，这样的“行政集权”的确也曾创造了繁荣。但是，正象托克维尔所说，在这种“行政集权”的制度下，人民有安宁（tranquillity）而无幸福，国家有工业而无进步，社会有稳定而无力量，有物质秩序而无公共精神。
根据这样的对比研究，托克维尔强调指出：一个国家不可能没有相当程度的政府集中而生存下来，因此政府集权在很大程度上是必要的; 然而，“行政集权”则只能压抑人们的能动性与公民精神并使之枯竭。当然，成功的行政集权可以在特定的时间内集中使用国家的资源，完成国家的某些目标。但是，由于它压抑社会的能动精神而最终会使产生资源的源头枯竭，因此，从长远看，行政集权往往只会弱化国家力量。
目前中央─地方关系危机的性质和根源
按照托克维尔的分析线索，我们认为，毛泽东时代的中国的政治制度，在很大程度上正是“政府集权”和“行政集权”二者合一的。这种政治制度的安排确实曾经使中国在五十年代里以相当短的时间过程而取得了初步工业化等方面的伟大成就，但是，由于高度“行政集权”而造成的对于各方面积极性的压抑，使得长期的稳定长足发展不可能实现。正是这样的“行政集权”，导致了中国的政治经济制度发生了深刻的危机。解决这一危机的基本办法，因而就只能是实行“行政分权”。如前所述，以这种“行政分权”为基本导向和基本内容而实行体制改革，正是邓小平时代中国改革的成功之处。
在行政分权的过程中，不仅企业得到了更多的权力，更重要的是，地方政府也得到了更多的权力。随着中央政府把大量经济决策权和相应的财政权力下放给各级地方政府，尤其是下放给省级政府，各地的地方政府因此拥有了强大的内在动力去推动地方经济的发展。现在，随着这样的发展日益深入和成功，客观上地方政府便开始真正拥有了统治当地地方的合法性，地方政府在政治权力方面的基础在随着地方经济的发展而日益扩张。在这个过程中，特别是在目前阶段，中央政府越来越感受到了强烈的危机。这是一种什么样的危机呢？这种危机源于何处呢？是“行政分权”以及它所导致的地方经济增长和地方政府的政治合法性扩张带来了这一危机吗？我们需要改变“行政分权”的现状而重新进行“行政集权”才能解决这一危机吗？
如果答案在于重新进行“行政集权”，就象集权思路所主张的那样，很显然，中国就会向毛泽东时代的制度安排的方向倒退，由于“行政分权”而产生的经济发展动力就会被窒息。正是在这一点上，我们不能同意重新集权的思路。我们认为，目前中央所感受的危机的根源，不在于地方权力的扩张，而在于中央权力的衰落; 而中央权力的衰落，其根源又不在于地方分权所导致的“行政集中”的程度下降，而在于中央政府本身的“政府集中”的程度下降。所以，目前中国的中央和地方关系的危机，其性质不是“行政分权”的实行，而是“政府集权”的衰败; 其根源不是地方权力在“行政分权”过程中的扩张，而是中央权力在“政府集权”上的资源枯竭; 相应地，其应对思路应该不在于削弱地方权力，重新实行“行政集权”，而在于改变中央的政治结构，扩展中央的政治资源，以实行新的强有力的“政府集中”。所以，继续维持推行“行政分权”，采取举措强化“政府集中”，就是我们的基本思路。
新的政治游戏与新的政治资源
改革过程中“行政分权”的实行和地方政府权力的扩张，在过去十五年中，是非常有益于中国的经济发展的。这是由中国的“后发展”（late development）处境所决定的。与此同时，地方自主权力的形成，也有助于中国的政治稳定。这主要是因为它给中国的规模巨大的整体结构中增加了中间层次。无论从经济社会发展还是从政治发展着眼，我们都主张保护已经形成的地方权力，反对重新集权，其基本的根据就在这里。
另一方面，我们同时认为，中国目前需要在中央层次上加强托克维尔所说的那种“政府集中”。从经济上来说，这也是由于中国的“后发展”处境和日益激烈的国际经济竞争所决定的。而从政治上来说，则更具有多方面的理由。简单地说，首先，中国幅员辽阔，人口众多，民族种类繁杂，地区差异甚大，交通与迁徙等基本的社会交流手段相对较弱，中央政府因此必须在民族国家的整合中扮演一个重要角色。其次，中国正处于历史性的制度转型时期，中央政府要具备维持社会稳定的能力。再次，这一特定的制度转型是从原有的国家包揽一切的制度往具有自由竞争特点的新制度过渡，中央政府应该在这个过程中力求维持全社会的社会福利不致大幅度流失和衰败。至于在国家安全和国际关系方面传统上应该由中央政府扮演的角色，也要求相当程度的“政府集中”。所以，我们在主张保护地方权力的同时，要求加强中央的“政府集中”程度。
在我们的概念中，中央和地方之间的权力游戏，并不是一种“零和游戏”（zero─sum game）。所以如此，关键即在于把“政府集权”和“行政分权”区分开来。在这个区分的基础上，地方权力的扩张，可以不削弱中央的权力，因此可以不威胁国家的统一和强大。反过来，中央权力的增加，可以不以消灭地方权力为前提，因此可以保护地方经济发展的动力。事实上，集权思路所犯的一个错误，即在于没有看到“政府集中”与“行政集中”的这种区别，而把中央和地方之间的权力关系视为零和游戏。结果，关于集权的建议就往往导致在中央和地方之间加剧“拉锯战”。而且，特别重要的是，它引导中央政府把目光放在错误的方向，忽视自身政治资源的扩展，因而无能在中央建设一种具有较高程度的“政府集中”的政治结构和制度。在集权意图得不到实现的情况下，这只会进一步加剧中央权力的衰落。
如前所述，毛泽东时代的中国的政治制度具有结合了高度“政府集权”和高度“行政集权”的特点。在行政权力方面，毛泽东曾经在“大跃进”和“文化革命”时期两度实行“行政分权”。但是，在“政府集权”方面，那个时代则基本上保持了相当高的集中程度。这样的高度的“政府集权”，其政治资源主要是来自在革命中新生的政权所具有的那种合法性、严格的意识形态和严密的组织体系等多方面。然而，在邓小平时代，情形就发生了重大的变化。革命合法性也好，意识形态和组织体系也好，都在经济发展的过程中受到了严重的侵蚀。可是，中央政府仍然以这些东西作为其“政府集中”的基础资源，于是“政府集中”程度自然就大大受到削弱。中央政府本身作为一种政制体系以及相应的全国政治制度的改革，虽然不断被作为一个重要议题提出，但是从来就没有能够真正贯彻推行。这样一来，中央政府在经济自由化之后的新的实际制度运作中所可以利用的政治资源不仅没有扩展，反而大大缩小; 所能够用来动员这些资源的政治手段也不仅没有增加，反而大大减少。在行政分权导致行政集中的程度大大下降，而政府集中的程度则没有找到新的资源和手段因而也大大衰减的情况下，整个中央权力的衰落当然就是不可避免的了。
因此，发掘新的政治资源，拓展新的政治手段，就成为中央政府要增加“政府集中”程度的主要课题。而这是需要通过对现行政治体制做系统的改革才能实现的。在承认地方已经扩展了的相对独立自主的权力的前提下，如何扩大中央的政治资源和手段，也就成为本文所讨论的一个重要内容。
本文的章节结构
围绕上面所简单介绍的总体思路，本文以总共十章的篇幅，集中讨论了如何以“制度化分权”的思路来分析和解决中国的中央与地方之间的关系，并利用对现行制度中这一轴心关系的重塑，来全面改革中国的政治制度。
本章作为“导论”，希望能理出一条总体的思路，从而给读者提供一个基本的考察框架。在此之后，我们将用第二章来简略地回顾中国的中央和地方之间的关系在历史上的发展过程，特别是从毛泽东时代到邓小平时代的发展和变化。考察表明，由于邓小平时代的“行政分权”改革战略的推行，“发展型地方主义”在八十年代及之后的中国已经勃然兴起。定义“发展型地方主义”，分析它的形成过程、基本特点、功能作用以及政治经济的后果，就构成第二章的主要内容。
在“发展型地方主义”已然兴起、地方政府权力扩增的情况下，目前中国的中央和地方之间是在以一种什么样的方式相互作用呢？这将是本书第三章所要回答的问题。在我们看来，中国的中央政府现在已经不再能够以命令方式来要求地方服从，中央和地方之间新出现的基本互动模式是双方的“谈判”（bargain）。在这一章里，我们分析了谈判的本质、在中国发生的中央和地方之间的谈判的类型和特点，指出：由于谈判机制的形成和普遍化，中国的中央─地方关系已经蜕变成了一种“行为性联邦”。作为中央和地方之间权力的相互制约和平衡，这种政治形式具有崭新的意义; 而作为一种非制度化的政治形式，它却是不规范、不稳定的，因而是潜伏了种种政治危险的。
接下来的第四到第六章，我们集中分析了“发展型地方主义”的经济因素和经济后果，以及与此相关联的中央和地方之间的经济关系。其中，第四章的焦点是产权问题，第五章是财政问题：它们构成目前中国的中央和地方之间经济关系的最为重要的方面。而第六章则分析了地区与地区之间的不平衡经济发展及其对国家整合的影响，并从这个特定的角度来考察了中央在地区关系上和国家整合过程中所能扮演的角色。在对上述经济关系进行政治考察的过程中，我们发现，地方权力的扩增有它独特的制度背景。比如说，从理想的市场制度的角度来看，“产权地方化”常常会被认为是负面的东西。但是，事实上它却在过去十五年中成功地促进了中国的经济发展，也帮助了中国逐步实现市场化转型。在这个意义上，我们无法赞同重新集权的思路，而主张从现实出发来研究和寻找解决中央与地方关系的办法。这个现实就是：地方力量已经形成并且有利于经济发展。
新的办法已经不能单单从经济领域寻找。政治在第七到第九这三章中成为我们的关注对象。如果说，四到六章的经济关系分析更多地是在研究现实中的实际图景，那么，七到九章的政治分析则比较多地具有对策研究的性质，旨在发现从现实到未来的可行道路。在研究对象广阔而丰富的情况下，我们不得不把眼光收缩到几个重要的点上：权力转移（这是第七章的主要内容）、军事、外交（这是第八章的两个主题）等等。在坚持经济上要分散权力的同时，可以说，我们主张政治上相对实行权力集中。或者说，我们认为中央应该扮演“霸权（hegemony）”的角色。问题是，怎样才能避免政治上必要的权力集中带来政治专制，避免“霸权”成为专权？在第九章中，我们试图提出一种新的国家建设的纲领，这就是以发展“地域民主”为中心来重组国家与社会、中央与地方之间的权力结构。这里，地方一层扮演着关键的角色：在中央与地方之间的权力结构中，它既起着制约中央的作用，又给中央霸权提供必要的资源; 在国家和社会之间的权力结构中，它是有限的地域民主的中心实践场所，又是国家发挥其社会公共功能的枢纽机关。
最后，在“结论”一章（第十章）中，我们将概括本书的主要观点，并在这个基础上提出一系列政策性建议，供中国目前和未来的政策制定者考量选择以进行实际的政治运作，来实现有关中央和地方关系上的“制度化分权”的基本设计。这些政策性建议分成不同的几组，分别着眼于近期、中期和长期。我们希望，通过执政者和民众的明智选择，这样的政策思考能够以更加完善和实用的方式体现到中国的政治操作过程之中，促进中国的制度转型，以逐步在中国实现这样一种局面：经济上兼有国家强大与人民富足，政治上自由、民主与秩序、稳定并存。
第二章 “发展型地方主义”的兴起:简略的历史回顾
郑永年、吴国光
省级政府角色的历史形成
近代革命与改革中的地方政府
“发展型地方主义”的兴起
地方政府角色和行为的改变
小结
在深入研究中央和地方之间的关系之前，我们应该讨论：所谓“中央”和“地方”的概念各自具有什么样的含义？事实上，“中央”的概念是清楚的，可以省略不去讨论。而“地方”的角色和概念则相对比较模糊。特别是在我们所讨论的目前这样一个历史时期，由于邓小平时代分权改革战略的贯彻推行，“地方”的角色在实质上已经出现了重大的历史性变化，因此人们习用中的“地方”概念就需要重新审视和定义。所以，在这一章中，我们的基本研究线索将是：追溯地方政府在中国的历史上往往被视为和被赋予什么样的角色，观察在过去十五年的改革中这种角色发生了什么样的变化，分析在目前状况下地方政府所实际扮演的角色与现行体制所规定和期望它所扮演的角色之间的差距，从而弄清所谓“地方”的含义是什么，以深入理解中央和地方之间关系的实质以及其危机的性质。
从这样的角度出发，我们所感兴趣的就不是对“地方”做出某种规范定义，而在于考察它在与中央的关系中的角色变化。我们认为，目前中国的中央和地方之间关系的危机，主要表现在中央政府与省一级政府之间的权力关系的紧张上。因此，本文对“地方”的研究把侧重点放在省一级上。首先，我们看一看“省”作为一个政治概念（而不单是一个地理概念）在中国政治体系中的角色变化。
省级政府角色的历史形成
在中国历史上，“省”最早作为政治单位出现的时候，其概念和内容相当于今天中央政府的“部”。就是说，它开始的时候并不是地方单位，而是中央政府的部门单位。这就是唐朝所设立的“中书”、“门下”、“尚书”等三省。这在当时是中央政府的主要组成部份，其职责合起来大体相当于汉代的宰相。唐代皇帝为了避免汉代那种宰相权力过大而威胁君主的状况，实行了这样一种在中央机构的设置上以分权来削弱中央行政集中的措施。而地方建制的一级单位，在秦、汉为“郡”，在唐为“州”、为“道”，在宋为“路”、为“府”、为“州”。一般地说，中国历史上是实行高度中央集权的政治体制。因此，地方政府的权力比较小，而且有越来越小的变化趋势。钱穆（1990）说：“讲到中国的地方行政，只能说是汉代好，唐代还比较好，宋代就太差了。”指的就是这种变化趋势。
元代开国后，进一步加强中央集权。表现之一，就是把地方行政单位也改成“省”，从此形成断续沿袭至今的以“省”为地方一级行政单位的建制。这个“省”，是“行省”的简称; 而“行省”又是“行中书省”的简称。这就是说，所谓“省”作为一级地方政府，概念上和事实上都不过是中央行政机构的派出巡回机构，是“行走”中的中央“中书省”而已。用钱穆（1990）的话来说，就是“宰相府的派出所”。这就是“省”的概念的来源。
可见，在中国传统的政治制度中，“省”并不是一个独立的政权实体，难以称为真正的地方政府，而不过是中央政府的一个派出机构。这样，从理论上来说，在中国传统的政治制度中，实际上只有中央而无所谓“地方”。所谓的“地方”，只是中央政府的延伸，是中央权力在地方的代表，而不是本地地方利益的代表和对本地负责的政治机构。
但是，在实际的政治运作中，有着各种各样的因素在不断促动地方政权接近本地利益，摆脱中央集权。所以，在中国历史上，就在不断地发生着这样一个现象：尽管地方政府在名义上和权力来源上不过是中央在地方的代理机构，但是经过一段时间的实际运作之后，它往往就变成了实际的地方机构，掌握有本地地方的实际权力，在一定程度上代表本地的特殊利益而与中央的利益相抗衡。在历代王朝的末年，这样的抗衡往往达到相当的强度，从而在中央和地方之间形成相当紧张的关系，不断出现地方“藩镇”挑战中央权威的事变，直至“强地方”斗垮“弱中央”，形成新的王朝。而新王朝鉴于历史和现实的经验，总是在其最初的兴盛年代进一步加强中央集权，采取比上一个王朝更加有力和集中的方式来削弱地方政府的独立性，形成在概念和名义上都更加靠近中央的新的地方政府体系。可是，新的轮回并不会因此结束：这样的体系在实际政治运作中还会因为种种因素的作用而被空洞化，新的地方政权依然不可避免地在实际运作中逐渐形成相对独立的地方权力，将王朝初年的制度设计变成仅仅停留在名义上。
明代政治的例子就是这一历史循环的又一个证明。即使是象元代这样完全采取中央派出机构来管理地方的办法，朱元彰也仍然感到在实际运作中行省臣相权力太大，难以驾驭。于是，明代（和清代）于撤销行省的同时，更采取措施分割了地方行政长官的权力。即按元代原有的行省辖区，在每一辖区内分设三司使分掌省内事务：承宣布政使司（到清代则俗称“藩司”）掌行政、民政、财政，提刑按察使司（清代俗称“皋台”）掌司法、监察，都指挥使司掌军事。各使长官互不统属，直接听命于中央。中央集权程度因此大大提高，但地方行政效率每况愈下。由于三使司各司其职，互相牵制，地方无人总揽其责，难以应付社会矛盾。特别是当农民反抗运动兴起时，晚明皇朝就不得不增设“总督”、“巡抚”等职，由中央派重臣担任，委以全权处理地方军政事务。开始时，“总督”、“巡抚”是临时性的。到后来，特别是到清代，由于社会矛盾的加剧，这些职位就不得不变成永久性的，于是开始形成新的“藩镇”式强地方。所以，明、清之政治制度的设计和演变也依然没有逃出我们前面所说的规律：由“强中央”和“弱地方”的制度格局为始，以演变到“强地方”和“弱中央”的现实政治为终。
近代革命与改革中的地方政府
在国内国外的交相压力下，软弱的晚清中央政府不得不实行了一些改革措施，在地方上采取某些办法来加强地方精英与地方政府之间的合作，旨在让社会承担一些国家功能。然而，随着地方精英进入地方政治事务，他们就不仅仅要求参与地方事务的管理，而且进一步要求参与中央政治事务，要求高层政府官员在决策时考虑他们的意见。于是，一方面，在中央决策的过程中开始出现了地方因素的声音和作用，而另一方面，僵化的帝国体制并不能吸收和容纳这种来自地方的参与。在一定程度上，“戊戌变法”等事件表现了中央和地方之间矛盾的激化。
完成了废除帝制这一历史任务的辛亥革命，在很大程度上也是地方力量抗衡中央的结果，各省精英在革命中扮演了重要的角色。帝制废除之后，没有人能够建立新的中央集权，中央基本失去统辖地方的能力。北京政府虽名为中央政府，但政令不出京郊; 各省精英通过革命而获得了很大的地方自治权，基本能够自行其是，并且意图巩固和扩大这种自治权力，阻止一个新的全能专制的中央政府再次出现。军事强人袁世凯企图恢复帝制，重建中央集权，结果马上遭到了来自地方力量的强烈反抗，终于下台如仪，身败名裂。在这样的集权努力失败之后，地方与地方之间的矛盾在增加，各地地方力量企图主导中央权力的尝试还在继续，中国陷入了本世纪初的军阀混战局面。蒋介石虽然在这场混战中脱颖而出，在名义上统一了中国，但是并不能有效建立新的中央集权。作为中央领袖，蒋在建立政权的过程中企图整合地方因素，但是收效甚微。在当时的整个年代中，蒋要不断努力以网罗地方精英来维持名义统治，而地方力量基本上仍然是各据地盘，各行其政。在战乱频繁之中，蒋介石既没有能够达成他所需要的中央霸权而巩固自己的统治，也没有能够找到一种途径来建设新的地方制度。地方割据的基本政治格局，为中国共产党的初期军事活动提供了相对有利的处境。在日本侵华战争结束之后，中国共产党所领导的农民革命很快就取得了全国政权。
毛泽东所领导的中国共产党的中央政府，通过革命战争和土改运动，很快就成功地消除了地方政治势力，建立了一个追随苏联斯大林政治制度的新的霸权政体（hegemonic regime）。这一政体集统治权和管理权于一身，有效而全面地控制了中国社会。在这样的中央集权制度下，历史上的矛盾开始再次出现并不断困扰着中央当政者。一方面，没有强有力的地方政府的合作，中央政府不可能完整地贯彻其意志和政策；另一方面，中央政府同样害怕地方力量的强大会威胁到自己。于是，历史循环以新的形式和节奏贯穿着毛泽东时代的中国：一旦集权成功，中央政府就感到了集权的代价与分权的好处，于是要设法进行一定程度的分权；一旦分权出现，中央政府反过来就感受到了地方力量的挑战和威胁，于是要再次集权。所谓“一放就活，一活就乱，一乱就管，一管就死”，并不仅仅是在描述国家和社会之间的关系，而更是在表达中央政府在中央和地方之间的关系上所处的困境（Cohen，1988）。
在强调毛泽东时代中国政治制度的集权本质的同时，我们注意到这一制度在中央和地方关系上有另外两个特点。第一，从名义上来说，一九四九年之后的中国政治制度有一个基本设计，是与历史上中国的制度设计有根本不同的。如前所述，历史上的制度中往往是把地方政府完全看做中央的派出机构，完全对上负责，没有相对独立的来自当地的权力来源。但是，根据历次不同版本的《中华人民共和国宪法》，地方政府应当由地方人民代表大会选举产生，并向作为当地最高权力机关的当地人民代表大会负责。当然，在实际政治运作中，这样的条文并没有得到兑现。但是，从制度设计的角度来说，这与“行中书省”的理念和安排是大异其趣的。第二，由于计划经济体制的需要和共产党领导这个特点，从中央到地方，政府的权力都是没有被分割的。换句话说，除去来自中央的控制之外，地方政府对于当地事务在结构和理论上应当是拥有全权的。这与历史上的晚近情况也形成对比。我们看到，明清以降，为了限制地方权力，中央总是在制度设计中倾向于分割地方事务和地方政府的权力。此外，也许还有第三个特点，尽管这一特点是非制度性的。这就是，对中央政府的主要领导人毛泽东来说，如何激发地方的积极性经常还是一个相当重要的问题，中央和地方之间的关系经常还是一个需要思考和审慎处理的关系。他至少承认，中国地广人多，情况复杂，中央和地方两个积极性总比中央一个积极性要好（1956）。毛泽东曾经提倡所谓“虚君共和”，甚至喜欢过美国的联邦制，研究过联邦制的好处（薄一波，1991）。
当然，毛泽东并没有从制度层面来考虑地方在总体制度中的角色。虽然在当时的制度设计中我们可以发现不同于历史上有关中央和地方关系的因素，但是，这恐怕恰恰是实际上对此没有深思熟虑的结果。在实际政治运作中，这些因素被束之高阁。而且，毛泽东的中央政府一旦对地方势力的成长小有感受，就会毫不留情地清洗地方干部。所以，毛的中国和历代王朝一样，始终没有能够逃得过“集权─分权─再集权”的历史循环，并在这样的循环中总是以坚持高度的中央集权为原则，以削弱和遏制地方势力为目的。反过来，也正是在这样的背景下，中国的革命和改革，总是与地方力量的兴起相伴随。或者说，在历史上的改朝换代“革命”中也好，在近代的政治革命中也好，在经济和社会方面的渐进改革中也好，地方政府的角色都是非常重要的，也都会出现地方权力扩大和地方力量增强的重大变化。
“发展型地方主义”的兴起
邓小平时代的改革不仅再一次验证了这个历史现象，而且把这一变化带进了一个新的历史阶段。简单地说，邓小平时代以“权力下放”为号召的行政分权，不仅给中国的经济改革和经济发展创造了一系列基本条件，而且为中央─地方关系的深远变化提供了一种动力机制；不仅改变了中央统治地方和地方向中央负责这样一种互动关系，而且创造了一种制度性条件和环境，直接导致了“发展型地方主义”（developmental localism）在中国的兴起（Zheng，1994a）。
我们所说的“发展型地方主义”，有两层基本的含义。其一，它具有强调“发展”的特点，地方政府在这样的状态下是以发展尤其是以经济发展为基本取向的；其二，它具有强调“地方”的特点，就是说，地方的发展在这样的状态下是以地方利益为导向的。所以，“发展型地方主义”一方面促进了各地地方的经济发展，并从整体上加强了中国的综合国力；另一方面则导致了地方利益和地方权力的急剧膨胀，从而加剧了中央与地方关系的紧张。
“发展型地方主义”是在市场化改革的背景下兴起的。根据马克思和恩格斯的设想，社会主义的发展目标是要用科学的国家计划去取代资本主义市场经济的无政府状态。列宁认为，尽管市场不是资本主义制度的特有产物，但市场在资本主义社会已经达到了顶峰（Lenin，1939）。在他们看来，自发的市场机制是无力解决资本主义经济的周期性的，而这给社会经济的发展带来不稳定状态、巨大浪费乃至最后的崩溃。因此，社会主义思想家们把希望寄托在人们的理性上面，赋予人的理性以至高无上的地位来规划新的社会经济生活。他们设想，随着社会主义社会的兴起和社会主义新人的产生，一种有计划的经济必然取代资本主义经济的无计划性。根据这样的假设，市场和计划就被看成是一对相互对立（competitive）的概念。在苏联和东欧共产主义国家建立的早期，这种完全由国家计划主导的经济制度对促进工业化确实显示出了一定程度的优越性来，因为国家可以通过中央计划来集中所有生产要素于某些工业部门，促使这一部门在较短的时期内赶上发达的资本主义国家。但是，随着时间的推移，计划经济所能提供给人们的“兴奋剂”越来越少。计划制度作为经济发展的一种手段的功能越来越萎缩，而其作为控制人民的一种机制的功能则日益突出。
计划制度总是与中央集权相联系的。这一制度的根本特点，在于它过份地相信人的理性决策，认为集中的、理想的国家计划可以代替以分散、自发决策为特点的市场机制。一般说来，在计划体制下，地方政府基本上是附属于中央的，不过是中央计划的执行者。在这样的制度背景下，是很难谈到什么地方的独立自主性的，因此中央和地方的关系也是相对简单的。
自七十年代末，随着毛泽东的去世，中国开始对早以显示了多种弊端的中央集权的计划制度进行改革。到八十年代，随着市场化改革的逐步深入，计划和市场的关系不再被认为单纯是相互竞争的，而被看做具有一种互补的（complementary）的功能。就是说，人们开始认为，计划和市场之间并不是一种零和游戏。两种手段都被用来发展中国的经济。在中国，这意味着计划必须让出一些空间来让市场来活动。而市场的建立则意味着企业必须具有某种自主权，而不再是百分之百地为国家计划所控制。于是，权力下放就被提上日程。事实上，在中国过去十五年的经济改革过程中，市场的产生主要就是通过两种途径：一是国家把一部份权力下放给企业，二是国家容许非国有部门在一定范围内发展。
这样的权力下放，带来了中央和地方关系所处的制度环境的变化，对地方政府的影响是巨大的。这主要是因为：第一，所谓“权力下放”，虽然在意愿上往往是要把权力下放到个体企业，但是在实际上却常常意味着把权力下放到地方政府。因为产权关系的作用，尽管中央政府因为“权力下放”而不再干预企业的日常事务，但是地方政府却并不完全愿意让企业变成真正的个体在市场上自主活动。于是，“权力下放”的过程中，地方政府的经济权力大大增长了。第二，集体所有制和个人所有制等非国有部门的成长，往往与地方政府有紧密的关系。在一个地方，非国有部门经济的成长状况，往往取决于当地地方政府的政策与能力。由于非国有部门往往控制在地方政府手中，地方政府就有可能通过非国有部门的增长而深入地方经济事务。总而言之，在市场化的过程中，由于产权关系的作用，地方政府获得了更多的政策和非政策手段来引导和干预地方经济。而市场化的背景使得这种干预具有积极作用，从而使地方政府能够扮演一种“发展型政府”（developmental state，Gordon White，1988，1991）的角色。
如果说，产权关系的变动为地方政府的“发展型”角色提供了经济制度上的背景，那么，财政分权则为地方政府扮演这种角色提供了经济动力（incentive）。由于财政制度的改革，地方开始获得比较多的财政权利，保留更多的来自当地的财政收入。这样，地方政府就可以直接从当地的经济发展中获得利益，因此就有了较大的积极性去推动当地地方经济的发展。
除了经济制度上的原因之外，“发展型地方主义”的形成还有其政治制度的背景。就是说，在中央统治地方的政治方式的变化中，我们也可以找到理解地方政府的“发展型地方主义”行为的一部份密码。美国学者谢淑丽（Susan L. Shirk，1993）在研究中国经济改革中的政治逻辑的时候，曾经提出一个假设，认为我们可以用理解资本主义体系下决策方式的逻辑来理解中国的经济决策。同样，我们也可以用政治学家们所提供的关于西方官员的激励机制的研究成果来比照分析中国地方官员的行为激励机制。许多学者认为，在西方民主国家，是竞选制度为政治家的行为和决策提供了基本的制度背景（Downs，1957）。正象经济学家舒皮特（Joseph Schumpeter，1947）所指出的，民主制的一个重要特徵就是政治家要通过相互竞争来获得选民的选票。或者说，政治家的行为和决策的唯一目标，是得到更多的选票。为了得到选票，政治家就要考虑自己的政策对于选民的吸引力。在中国的政治制度下，实际上的政治运作机制是任命制。就是说，决定地方官员命运的，不是选民，而是中央。地方官员无须花很大精力在地方选民中推销自己，但是他们要在中央关键领导人那里采取各种办法来推销自己。中国等级政治制度的特点，还决定了地方官员以升官进京为最高目的。没有中央领导人的认可，地方官员进京当然是不可能的。这样的任命制，本来是无助于地方官员发展本地利益的。但是，在邓小平时代的特殊政治环境中，它却也给地方官员提供了一定程度的发展地方经济、维护地方利益的激励机制。在邓的时代，中央政府为了加强自己的合法性，不得不把经济发展作为整个政权的首要目标。在这样的路线决定下，一地的经济发展程度，往往就成为中央考核和选拔当地地方领导人的一个关键标准。在这样的激励机制下，地方领导人为自己的仕途着想，也会把地方经济发展作为自己行为和决策的重心。经验观察表明，在中国的现行政治制度下，越来越出现一种倾向，表明地方官员的提升是与当地地方经济的发展成正比的。地方经济发展了，地方官员升迁和进京的机会就增大。所以，经济发展不仅能为地方政府带来经济上的利益，而且还可以为地方官员创造政治上的优势。地方经济发展不仅增加了地方官员在地方上的统治合法性，而且也是地方官员美好政治前途的重要基础。很显然，在改革年代，地方经济发展已成为地方官员进京或地方官员和中央讨价还价的筹码（Zheng，1994a）。
地方政府角色和行为的改变
在产权地方化、财政分权和官员任命制度等上述制度背景下，市场化改革促进了“发展型地方主义”的兴起。这就同时促使地方政府的角色和行为发生着重大变化，并对中央和地方关系的变化产生了很大的影响。如前所述，在历史上，中国的地方政府总是较多地被视为中央政府的延伸，而不是一级政治实体，难以构成真正意义上的与中央相提并论的“地方”。现在，情况就大大不一样了。新的发展变化主要表现为：
──发展型地方主义推动了地方经济的发展；
──地方发展为地方政府的权力提供了雄厚的经济基础；
──随着地方经济实力的扩张，地方政府由原来单纯作为中央政府的工具而变成一个相对独立的实体，其决策中的地方利益倾向日益强化；
──地方居民因为从地方经济发展中受益匪浅而发展出强力的地方认同感（local identity），这反过来又为地方主义创造了文化和心理的基础；
──由于地方政府从原来的工具变成一级真正的政府，中央政府过去靠地方政府来贯彻自己意志和政策的方式就不再有效，实际上失去了贯彻其意志的工具。
总的来说，从中央和地方之间关系的角度来看，根本的变化乃在于：地方从中央政府的代理机构而变成相对独立的行为主体，地方政府的权力有很大的扩张。
这一变化导致了中央权力的衰微。在“行省”不再“行”的状况下，中央权威就成了空中楼阁。从某种意义上，我们甚至可以说，中国社会已经不再是由中央政府统一统治，而是由许多相对独立的地方政府分别统治。
在这个意义上，中央和地方之间的关系确实发生了危机。地方权力的扩张，甚至有给国家整合带来困难直至导致分裂的危险。但是，另一方面，“发展型地方主义”也为我们解决中央地方关系提供了新的起点。没有“发展型地方主义”，中国的经济改革就不可能成功，经济发展就不会这么有生气。现在要削弱发展型地方主义，不仅在实践上是很困难的，而且必定会产生诸多消极问题，同样会带来严重危机。在这样的情况下，发现现有制度中的新因素，并培养和发展这些因素而成为新的制度，在保持“发展型地方主义”的发展功能的同时，限制其有可能导向政治和国家主权分散的倾向，就成为首要的问题。
小结
许多外国研究专家视中国为帝国制度而非现代国家。帝国（empire）和现代国家（modern state）的一个重大区别在于：在帝国制下，中央政府和地方政府二者之间没有制度化的权力；而在现代国家，无论实行联邦制还是单一制，一个重大特徵都是地方政府有宪法所赋予的“政府”权力，地方政府并非中央政府的延伸，而是一个独立的实体、一个行为主体。在帝国建制下，中央和地方都可能有完全的统治地方的权力，但是地方的权力来自中央。如果中央强大，则地方就完全是附庸。但是，在实际运作中，由于地方能够“代理”中央而与民众建立比较直接的联系，则中央政府往往就发现自己很难与属下帝国的民众有直接联系了，从而大权旁落。在这样的情况下，地方尽管从理论上说只是中央的延伸，但可能拥有实际上的运作权力，而在各地方形成不同类型的大小“土皇帝”。这与现代国家中的相对独立的地方权力是不一样的。这里的“独立”，指的是地方政府的权威基础并非来自中央，而是来自它属下的民众。与此同时，中央政府也以它自己的种种制度深入社会，与社会发生关系，并协调社会与地方政府的关系。这样，地方与中央各自有自己的权力基础和权力范围。
关于帝国制度下中央和地方关系的描述的确符合中国历史上这一关系的实际。在这样的情况下，中央与地方之间的关系如何改革并制度化，因此始终没有能够提到中国的政治议程上来。或者是中央专制集权而地方政府成为附庸，或者是中央权威分崩离析而各地在自己的较小的区域内“复制”中央的专制集权，就成为中国历史上经常出现的一种历史循环。
“发展型地方主义”的兴起，在推动经济发展的同时，也大大扩展了地方的权力。因此，原有的制度框架已经无法容纳成长壮大中的地方和因此而变化了的中央─地方关系，于是导致中央和地方之间的关系再次成为中国政治变化中的一个重要课题。新的历史因素在于，由于“发展型地方主义”的出现，从制度上变革中央─地方关系已经成为可能。这里，关键的问题在于：中央政府必须改变其统治规则和方式。要在分权的基础上，进一步把地方现有的权力制度化；同时要抛开把地方政府视为自己的代理人的心态，实行中央政治结构的变革，创造中央政府自己的能够深入社会的种种机制，从而在新的基础上实现“政府集中”。与帝国制度相比，现代国家的一个重要标志，乃是中央政府和地方政府有同等的权力和能力深入社会，共同治理其属民。按照这样的思路，才可以既保证经济改革的已有成果，继续发挥“发展型地方主义”的作用，利用国家能力来推动社会经济的发展；又稳妥地展开政治变革，遏制地方主义所可能产生的消极效果，加强中央政府的能力来为社会提供必须由其提供的服务职能。
第一章 从“权力下放”到“制度化分权”:本文的总体思路
郑永年、吴国光
地方主义的兴起与中国的制度性危机
应对危机的不同思路
推进“分权制度化”，重塑中央─地方关系格局
区分两个基本概念：“政府集权”与“行政分权”
目前中央─地方关系危机的性质和根源
新的政治游戏与新的政治资源
本文的章节结构
地方主义的兴起与中国的制度性危机
邓小平时代中国经济改革的一个突出特点，是以分权为导向：国家计划的权力在向市场转移，集中决策的机制在向分散决策转化。其中，最为根本的一条内容，是中央权力向地方下放（decentralization）。这样一种分权战略的贯彻实施，深刻地改变了中国政治的结构图景，产生了一系列重大的政治经济后果。其中，最为直接和突出的政治后果，就是地方主义（localism or regionalism）在中国的兴起。
无疑，以“权力下放”为主要内容的分权改革战略直接促进了中国的快速经济增长。在民众生活水平普遍提高的情况下，经济实惠使得民众对中央政府的满意程度在一段时间内维持在一个相当稳定的水平，国家与社会（state─society）之间的矛盾因此在一定程度上有所缓和，从而保持了相对的政治稳定。在以苏联为首的共产主义阵营崩溃之后，中国依旧保持经济发展的良好势头和相当程度的政权稳定，这应该说是一个主要原因。在这个意义上，中国政权由于贯彻分权战略而增加了本身的合法性和稳定性。
但“权力下放”也给中国的共产主义政治制度带来了严重的制度性危机。这一危机的重要表现，就是崛起中的地方主义向传统的中央集中制度的挑战：
──首先，地方政府的自主性空前增加。改革之前基本由中央政府垄断的许多重要权力，在改革过程中被下放到地方，特别是很多经济权力被下放到了地方政府。因此，地方政府拥有相当的自主权来计划和指导当地经济社会发展。随着这种发展，地方政府在不断地发展出越来越强烈的地方利益观念，反过来在地方经济的基础上开始形成相当程度的地方政治自主性。
──同时，中央政府的力量受到削弱。在最为表面的层次上，地方政府的自主性往往阻碍了中央政府的某些意志和政策顺利地深入地方。在比较深刻的层次上，我们看到，中央财力的衰竭使得中央不仅减弱了自己的总体能力，而且在机制上失去了控制和调节地方的最为有效的手段之一。在更为长远的层次上，中央政府甚至已经开始感受到来自地方的对于统治主权的威胁，所谓“要防止诸侯坐大”开始成为中央领导人的一个担心。
──再次，各地的自主发展使得不同地方之间的社会经济发展差距越来越大。这一方面使得中央政府更加难以用统一的政策去统治参差不齐的不同地方，从而削弱着中央政府的能力; 另一方面，这种差距加大了不同地区之间的政治、经济和文化距离，各地之间的协调和整合也比以前变得更加困难了。在这样的背景下，悲观的人们甚至开始提出这样的疑问：在中央政权继续衰落、地方差距进一步扩大的情况下，中国还能不能保持统一？
──这样的有关国家主权和统一的忧虑还有进一步的证据。比如说，地方主义甚至已经开始表现在中国的对外关系之中。至少，在对外经济的某些方面，中央政府不再是唯一的决策主体，地方政府正在扮演一个日渐重要的准外交决策者（Zheng，1994b）。这个现象正在引起西方学者的重视（Segal，1994）。
一言以蔽之，分权战略的贯彻实施与地方主义的兴起在推进中国经济制度转型的同时，正在暴露中国的政治制度的弊病和无能，从而导致中国的整体性制度危机。如果说，社会抗议运动在八十年代末的兴起，表现了中国现行制度下国家与社会（state and society）的直接冲突，并暴露了中国政治制度中缺少处理这类危机的机制; 那么，地方主义的兴起，则在九十年代初开始成为中国转型的一个焦点，正在不断证明现行制度甚至缺乏能力和手段来处理国家（the state）内部的利益冲突。正是在这个意义上，中央和地方之间关系的紧张，说明了中国政治制度的整体衰退，构成了这一制度内部的中心危机。所以，我们说，中央与地方的关系问题，已经成为中国制度转型中的一个轴心问题。
应对危机的不同思路
如何应对这样的制度性危机？面对地方主义的兴起以及上述一连串政治经济后果，要求重新集权的呼声自八十年代末和九十年代初以来又变得越来越响了。特别是在一九九三年夏季开始的加强经济的宏观调控的过程中，中央政府的决策有从赵紫阳时代的分权向再次集权的方向倾斜的意味。与历史上种种集权尝试一样，目前出现的集权思路仍然简单地把危机的根源归结为地方，企图通过传统的所谓“削藩”手法等来实现再度中央集权，以解决上述问题和危机。然而，迄今为止，这一思路及相应的方法不仅没有能够解决地方主义所带来的问题，反而在加深中央和地方关系上的危机。
简单地说，集权思路目前的困境在于：第一，中央集权一旦奏效，则地方就失去发展经济的动力。所以，在目前体制下，集权仍然会导致经济的衰退。第二，集权措施本身的有效性和可行性已经被证明很成问题。事实表明，削弱中的中央政府已经没有足够的能力来完成过去那种简单的单方面的集权，它的种种举措已经无法使地方驯顺服从; 相反，各地产生了可以与中央集权措施相抗衡的种种策略，即所谓“上有政策，下有对策”。所以，重新集权这一思路不仅未能解决因为地方主义兴起所带来的中央与地方之间的矛盾，反而加剧了这一矛盾，从而把危机表面化。这样的游戏，只能进一步加剧中央和地方之间的裂痕，甚至会导致双方的对抗。在地方主义和中央集权交互拉锯、两相刺激的状态下，中央与地方关系的危机还会不断深化。按照这样的路子长期发展下去，在政治强人离开政治舞台之后，中国的分裂就真的可能不单单是一个危言耸听的警告了。
那么，我们是不是主张进一步“权力下放”呢？问题不是这么简单。如上所述，我们已经充份注意到了“权力下放”在带来经济繁荣的同时所产生的一系列问题。所以，我们并不准备只是简单地提出“分权”方案来与“集权”思路相抗衡。事实上，我们并不否认在某些方面和一定程度上实行集权的必要性。在本书中，我们看待问题的方式，将力求跳出“集权”、“分权”的二分法，摆脱“集权─分权─再集权”的历史循环所带给人们的相应的思想模式，而致力于寻求一种能够满足下列三种价值的制度设计来平稳地解决中央和地方关系。这三种价值是：第一，保持国家统一; 第二，促进经济发展; 第三，推动制度转型。简单地说，我们要问：究竟有没有一种选择，可以既保持地方主义的兴起所带来的强劲经济发展动力，又保证中央政府能够有效行使全国治权，从而解决中央与地方之间日益加深的矛盾，化解危机，并推动中国进一步实现平稳的制度转型？回答这个问题，就是本书的中心。
这样一种提问的方式，看起来也许过于理想了。但是，我们要强调的恰恰是：从现实出发，而不是从理想出发，这正是我们的思路与“集权”思路的一个根本的方法论区别。我们将不把中央理想化，也不把地方理想化，更不把二者的关系理想化。所谓不把中央理想化，就是说，我们不认为中央政府一定会用集中在自己手里的权力来做有益之事，比如，用这样的集中的权力来提供社会经济生活和发展所必需的“公共财（public goods）”。中央政府完全可能滥用权力，阻碍甚至破坏社会经济发展。这一点，早已经为八十年代之前的中国历史所不断地证明了。所谓不把地方理想化，就是说，我们在充份评价地方主义的发展功能的同时，也充份注意到了“权力下放”所产生的问题，并不认为地方政府手中的权力越多越大越好。所谓不把二者的关系理想化，就是说，我们将从权力和利益分配的现实角度来看待中央与地方之间的关系，在寻求解决二者矛盾和危机的时候要充份考虑到中央和地方各自作为不同的政治力量在这个互动游戏中的现实态度和作用。所以，对本文来说，研究中央和地方关系，应该同时考虑中央和地方二者，考虑二者的互动关系，而不是仅仅考虑中央或仅仅考虑地方; 必须从现实中发现新制度的种种因子，发现能够促进这些因子成长的种种现实力量，而不是单单设计一种理想制度。我们在强调要促进中国的制度转型的同时，又要强调新制度终究只能是现制度的演进。所谓“制度创新”，并不是要人为地去创造一种新制度，而只能是刻意培养制度运作中已有的新因素。这样的新因素往往产生于旧制度的框架与实际制度的运作之间的紧张或矛盾。矛盾得不到解决的时候，就会转化为危机。在某种程度上说，危机是制度转型的必然产物，它表明旧制度已经失去适应和应付日俱变化的环境的能力。没有危机便不会有制度的转型。借助危机，分析出旧制度中的新因素，并推进新因素的成长与发展，改造原有制度为新制度，这就是我们这里的研究的实际目的。所以，本文的宗旨乃在于，在对现存危机和制度的实证分析的基础上，提供一个不同于集权思路的理论框架和一套相应的政策选择。
相比之下，我们认为，集权思路只看到了危机，而没有看到在危机中显现的已经包含在目前的中央与地方关系之中的新制度因素; 只看到了地方主义兴起的负面因素，因而把危机的根源归结于地方，而没有看到在地方主义的兴起中不光包含了经济发展上的积极因素，而且包含了政治发展上的积极因素。在把中央集权视为解决危机的途径的时候，集权思路就不可避免地要走上过去几十年中我们已经反复目睹了的历史悲剧：通过中央集权，通过所谓“削藩”和打压“诸侯经济”，不仅不能解决问题，反而激化矛盾，压制新因素，将具有新制度因素的现实拉回到旧制度的僵化框架之中。只有跳出“集权”思路，回到已经经过改革十几年的发展之后的现实状况中来，依托现实来分析：究竟危机何在？危机的程度如何？危机的根源是什么？解决危机的现实方法可能在哪里？才能不仅巩固已有的改革成果，而且能够进一步推进改革，从而实现制度转型。
推进“分权制度化”，重塑中央─地方关系格局
分析经过了十几年改革之后而急剧变化了的新的中央和地方之间的关系，我们的一个基本判断是：地方权力的扩张和中央权力的削弱既使改革的前景和国家的命运复杂化了，可是同时也给平稳地解决两者之间的关系并建立新的制度提供了良机。
在改革过程中，中央和地方两者的实际角色都已经发生了巨大的变化。因此，原有的旧体制在制度框架上已经不能反映中央和地方之间关系的实际运作，成为空洞的虚架子。而另一方面，在“权力下放”过程中发展起来的新型的中央和地方关系，由于没有得到新的制度化形式，因而充满了不规范、不稳定、非制度的特点。这样，在目前中国的中央和地方关系上，出现了相互联系着的两个方面的重大的不稳定因素。一个不稳定因素，是制度与实际之间的隔阂; 另一个不稳定因素与此相联系，则是实际政治运作本身的非制度化。这样两个方面相互作用，既给新型的制度因素的生长提供了一定的空间，同时也是中央和地方关系出现危机的基本原因。
“集权”思路的要害，在于它要强迫现实退回到原有的制度框架内。无论某些持此观点的学者其原意何在，在中国目前的政治现实中，他们理想中的新型集权都只会导向在原有制度框架内的新一轮的向中央集权的复归。如前所述，这不仅有碍于巩固改革成果、不利于中国的制度转型和经济社会发展，而且，它必定会引起新的利益矛盾，从而激化中央和地方之间的紧张与冲突。近年来已经出台的有关加强中央集权的政策，已经广泛地引起了地方的抵制，并且迫使中央不得不做出相应的妥协，这就是一个“集权”思路行不通的一个极好的说明。
当然，单纯的“权力下放”也已经表现出了它的弱点和弊病。在中国原有的高度中央集权的制度下，通过权力下放来实行首先是经济的继而是政治的改革，应该说是明智而有效的。但是，在已经实行了大约十五年左右的“权力下放”政策之后，检讨这个思路也是有必要的。“权力下放”作为一个过程，不可能无限地继续下去。正象有的学者所说，权力下放应当有它的底线（王绍光，1994）。如果针对“集权”思路而继续坚持“权力下放”，就容易把“权力下放”本身理想化，陷入“集权─分权”的二分法争论，从而模糊问题的根本症结，不能有效地提出解决目前问题的思路和对策。
超越这种“再度集权”和“权力下放”的论争，我们提出“制度化分权”的思路，并要求以此重塑中国的中央和地方关系，继而重塑中国的制度格局。“制度化分权”强调分权，因此，它与“集权”思路的不同应该是显而易见的。在另一方面，“制度化分权”又强调制度化，因而它与一般地主张“权力下放”也有不同。简略地说，“制度化分权”思路的要点在于：
第一，它主张保护已经形成的地方利益，特别是保护和鼓励地方已经形成的促进社会经济发展的动力和功能，并要求以政治结构的改变和相应的法律体系等制度方式来把这样的地方经济利益、动力和功能等承认并确定下来，在国家政治体系中给予地方政府的独立自主性以合法的地位。
第二，它主张在地方和中央相对平等的基础上保证和加强中央的某些权力，并以合理有效的政治结构来给予中央行使这样的权力以雄厚的制度和物质支撑，从而维护国家的整合、统一和在世界国家体系中的尊严与强大。
第三，它主张以改造现有政治结构和法律体系的方式来实现上述的中央与地方分权的意图，在中央和地方各自具有自己的权力基础和权力范围的情况下，形成新的相对稳定的有“分”有“集”的政治制度，从而促进国家既能在经济发展中起到应有的作用，又能保证国家不致滥权而侵害社会与民众的基本权利。
由于十五年的“权力下放”已经为中国创造了一个正在发展壮大的地方力量，也由于过去的集权主义政治遗产给我们留下的强大中央还在维持它的某些重要功能，依然具有不可忽视的强大力量，因此，在中国政治经济发展的目前关口，中央和地方之间的一定程度的“权力平衡”（power balance）事实上是存在的。在我们看来，这种相对“权力平衡”的局面，比较有利于发展出一种有分有集的新型政治制度。而只有发展出这样一种政治制度，中国才有可能避免重蹈“分久必合、合久必分”、在高度中央集权与分裂混战两个极端之间徘徊的历史循环。
区分两个基本概念：“政府集权”与“行政分权”
那么，在整个中国的复杂的权力结构中，“分权”究竟分什么？“集权”应当集什么？在进入本文各章的具体讨论之前，我们有必要区分并弄清两个基本的概念，即“政府集权”（governmental centralization）和“行政分权”（administrative decentralization）。
法国思想家托克维尔（Alexis de Tocqueville，1988）在比较研究各国政治制度的基础上，提出并区分了“政府集权”和“行政分权”这两个概念。在他看来，一个比较合理的政治制度，应该是结合了这两者的。在前一个领域内，所讨论的问题是关系全体国民的利益的，比如一般法律的制定和实施、国家的对外关系等，应该置于同一权威之下。这就叫做“政府集权”。与此相对比，其他一些问题只与某个国家中的一部份民众的利益有关，比如地方企业的发展等。如果也把它们置于同一权威之下，就成为所谓“行政集权”。反之，乃是“行政分权”。
“政府集权”和“行政集权”在现实政治和一般人们的观念中虽然经常被混同，但是事实上它们是可以被科学地区分开来的。一旦引入这个区分，我们发现，现实中的政治制度就往往以各种不同的形式结合了四者：“政府集权”和“政府分权”、“行政集权”和“行政分权”。在“政府集权”和“行政集权”等两种集权结合在一起的时候，国家政府往往有特别强大的力量，但是必然会因此而侵犯民众的权利。在这种情况下，人们往往必须完全放弃自己的意志，知道的只是服从、再服从。人与人之间、社会组织与社会组织之间的关联，常常是被国家政府给切断了，人们因此被孤立地置于强大的国家政府支配之下。到托克维尔的时代为止，历史上这样的集合了两种集中的国家并不多见。在托克维尔看来，法国历史上路易十四的时代，是政府集权的一个典型。那时，“朕即国家”，国王拥有制定和解释法律的权力，并全权代表法国介入国际事务。不过，即使在路易十四的时代，法国政府的行政集中程度也并不是很高。十七、十八世纪的英国也有高度的政府集中，但是没有行政集中。托克维尔认为这是当时英国充满活力的一个基本原因。在美国的政治制度下，政府权力与行政权力更是被分离开来，国家利益被置于相对集中的政府权威之下，而地方利益则被置于相当分散的行政权力之下，从而为美国的生机勃勃的发展奠定了政治制度的基础。
反过来，高度的行政集权会产生什么情况呢？在托克维尔看来，古代中国正是行政权力高度集中的一个典型。在中国历史上，这样的“行政集权”的确也曾创造了繁荣。但是，正象托克维尔所说，在这种“行政集权”的制度下，人民有安宁（tranquillity）而无幸福，国家有工业而无进步，社会有稳定而无力量，有物质秩序而无公共精神。
根据这样的对比研究，托克维尔强调指出：一个国家不可能没有相当程度的政府集中而生存下来，因此政府集权在很大程度上是必要的; 然而，“行政集权”则只能压抑人们的能动性与公民精神并使之枯竭。当然，成功的行政集权可以在特定的时间内集中使用国家的资源，完成国家的某些目标。但是，由于它压抑社会的能动精神而最终会使产生资源的源头枯竭，因此，从长远看，行政集权往往只会弱化国家力量。
目前中央─地方关系危机的性质和根源
按照托克维尔的分析线索，我们认为，毛泽东时代的中国的政治制度，在很大程度上正是“政府集权”和“行政集权”二者合一的。这种政治制度的安排确实曾经使中国在五十年代里以相当短的时间过程而取得了初步工业化等方面的伟大成就，但是，由于高度“行政集权”而造成的对于各方面积极性的压抑，使得长期的稳定长足发展不可能实现。正是这样的“行政集权”，导致了中国的政治经济制度发生了深刻的危机。解决这一危机的基本办法，因而就只能是实行“行政分权”。如前所述，以这种“行政分权”为基本导向和基本内容而实行体制改革，正是邓小平时代中国改革的成功之处。
在行政分权的过程中，不仅企业得到了更多的权力，更重要的是，地方政府也得到了更多的权力。随着中央政府把大量经济决策权和相应的财政权力下放给各级地方政府，尤其是下放给省级政府，各地的地方政府因此拥有了强大的内在动力去推动地方经济的发展。现在，随着这样的发展日益深入和成功，客观上地方政府便开始真正拥有了统治当地地方的合法性，地方政府在政治权力方面的基础在随着地方经济的发展而日益扩张。在这个过程中，特别是在目前阶段，中央政府越来越感受到了强烈的危机。这是一种什么样的危机呢？这种危机源于何处呢？是“行政分权”以及它所导致的地方经济增长和地方政府的政治合法性扩张带来了这一危机吗？我们需要改变“行政分权”的现状而重新进行“行政集权”才能解决这一危机吗？
如果答案在于重新进行“行政集权”，就象集权思路所主张的那样，很显然，中国就会向毛泽东时代的制度安排的方向倒退，由于“行政分权”而产生的经济发展动力就会被窒息。正是在这一点上，我们不能同意重新集权的思路。我们认为，目前中央所感受的危机的根源，不在于地方权力的扩张，而在于中央权力的衰落; 而中央权力的衰落，其根源又不在于地方分权所导致的“行政集中”的程度下降，而在于中央政府本身的“政府集中”的程度下降。所以，目前中国的中央和地方关系的危机，其性质不是“行政分权”的实行，而是“政府集权”的衰败; 其根源不是地方权力在“行政分权”过程中的扩张，而是中央权力在“政府集权”上的资源枯竭; 相应地，其应对思路应该不在于削弱地方权力，重新实行“行政集权”，而在于改变中央的政治结构，扩展中央的政治资源，以实行新的强有力的“政府集中”。所以，继续维持推行“行政分权”，采取举措强化“政府集中”，就是我们的基本思路。
新的政治游戏与新的政治资源
改革过程中“行政分权”的实行和地方政府权力的扩张，在过去十五年中，是非常有益于中国的经济发展的。这是由中国的“后发展”（late development）处境所决定的。与此同时，地方自主权力的形成，也有助于中国的政治稳定。这主要是因为它给中国的规模巨大的整体结构中增加了中间层次。无论从经济社会发展还是从政治发展着眼，我们都主张保护已经形成的地方权力，反对重新集权，其基本的根据就在这里。
另一方面，我们同时认为，中国目前需要在中央层次上加强托克维尔所说的那种“政府集中”。从经济上来说，这也是由于中国的“后发展”处境和日益激烈的国际经济竞争所决定的。而从政治上来说，则更具有多方面的理由。简单地说，首先，中国幅员辽阔，人口众多，民族种类繁杂，地区差异甚大，交通与迁徙等基本的社会交流手段相对较弱，中央政府因此必须在民族国家的整合中扮演一个重要角色。其次，中国正处于历史性的制度转型时期，中央政府要具备维持社会稳定的能力。再次，这一特定的制度转型是从原有的国家包揽一切的制度往具有自由竞争特点的新制度过渡，中央政府应该在这个过程中力求维持全社会的社会福利不致大幅度流失和衰败。至于在国家安全和国际关系方面传统上应该由中央政府扮演的角色，也要求相当程度的“政府集中”。所以，我们在主张保护地方权力的同时，要求加强中央的“政府集中”程度。
在我们的概念中，中央和地方之间的权力游戏，并不是一种“零和游戏”（zero─sum game）。所以如此，关键即在于把“政府集权”和“行政分权”区分开来。在这个区分的基础上，地方权力的扩张，可以不削弱中央的权力，因此可以不威胁国家的统一和强大。反过来，中央权力的增加，可以不以消灭地方权力为前提，因此可以保护地方经济发展的动力。事实上，集权思路所犯的一个错误，即在于没有看到“政府集中”与“行政集中”的这种区别，而把中央和地方之间的权力关系视为零和游戏。结果，关于集权的建议就往往导致在中央和地方之间加剧“拉锯战”。而且，特别重要的是，它引导中央政府把目光放在错误的方向，忽视自身政治资源的扩展，因而无能在中央建设一种具有较高程度的“政府集中”的政治结构和制度。在集权意图得不到实现的情况下，这只会进一步加剧中央权力的衰落。
如前所述，毛泽东时代的中国的政治制度具有结合了高度“政府集权”和高度“行政集权”的特点。在行政权力方面，毛泽东曾经在“大跃进”和“文化革命”时期两度实行“行政分权”。但是，在“政府集权”方面，那个时代则基本上保持了相当高的集中程度。这样的高度的“政府集权”，其政治资源主要是来自在革命中新生的政权所具有的那种合法性、严格的意识形态和严密的组织体系等多方面。然而，在邓小平时代，情形就发生了重大的变化。革命合法性也好，意识形态和组织体系也好，都在经济发展的过程中受到了严重的侵蚀。可是，中央政府仍然以这些东西作为其“政府集中”的基础资源，于是“政府集中”程度自然就大大受到削弱。中央政府本身作为一种政制体系以及相应的全国政治制度的改革，虽然不断被作为一个重要议题提出，但是从来就没有能够真正贯彻推行。这样一来，中央政府在经济自由化之后的新的实际制度运作中所可以利用的政治资源不仅没有扩展，反而大大缩小; 所能够用来动员这些资源的政治手段也不仅没有增加，反而大大减少。在行政分权导致行政集中的程度大大下降，而政府集中的程度则没有找到新的资源和手段因而也大大衰减的情况下，整个中央权力的衰落当然就是不可避免的了。
因此，发掘新的政治资源，拓展新的政治手段，就成为中央政府要增加“政府集中”程度的主要课题。而这是需要通过对现行政治体制做系统的改革才能实现的。在承认地方已经扩展了的相对独立自主的权力的前提下，如何扩大中央的政治资源和手段，也就成为本文所讨论的一个重要内容。
本文的章节结构
围绕上面所简单介绍的总体思路，本文以总共十章的篇幅，集中讨论了如何以“制度化分权”的思路来分析和解决中国的中央与地方之间的关系，并利用对现行制度中这一轴心关系的重塑，来全面改革中国的政治制度。
本章作为“导论”，希望能理出一条总体的思路，从而给读者提供一个基本的考察框架。在此之后，我们将用第二章来简略地回顾中国的中央和地方之间的关系在历史上的发展过程，特别是从毛泽东时代到邓小平时代的发展和变化。考察表明，由于邓小平时代的“行政分权”改革战略的推行，“发展型地方主义”在八十年代及之后的中国已经勃然兴起。定义“发展型地方主义”，分析它的形成过程、基本特点、功能作用以及政治经济的后果，就构成第二章的主要内容。
在“发展型地方主义”已然兴起、地方政府权力扩增的情况下，目前中国的中央和地方之间是在以一种什么样的方式相互作用呢？这将是本书第三章所要回答的问题。在我们看来，中国的中央政府现在已经不再能够以命令方式来要求地方服从，中央和地方之间新出现的基本互动模式是双方的“谈判”（bargain）。在这一章里，我们分析了谈判的本质、在中国发生的中央和地方之间的谈判的类型和特点，指出：由于谈判机制的形成和普遍化，中国的中央─地方关系已经蜕变成了一种“行为性联邦”。作为中央和地方之间权力的相互制约和平衡，这种政治形式具有崭新的意义; 而作为一种非制度化的政治形式，它却是不规范、不稳定的，因而是潜伏了种种政治危险的。
接下来的第四到第六章，我们集中分析了“发展型地方主义”的经济因素和经济后果，以及与此相关联的中央和地方之间的经济关系。其中，第四章的焦点是产权问题，第五章是财政问题：它们构成目前中国的中央和地方之间经济关系的最为重要的方面。而第六章则分析了地区与地区之间的不平衡经济发展及其对国家整合的影响，并从这个特定的角度来考察了中央在地区关系上和国家整合过程中所能扮演的角色。在对上述经济关系进行政治考察的过程中，我们发现，地方权力的扩增有它独特的制度背景。比如说，从理想的市场制度的角度来看，“产权地方化”常常会被认为是负面的东西。但是，事实上它却在过去十五年中成功地促进了中国的经济发展，也帮助了中国逐步实现市场化转型。在这个意义上，我们无法赞同重新集权的思路，而主张从现实出发来研究和寻找解决中央与地方关系的办法。这个现实就是：地方力量已经形成并且有利于经济发展。
新的办法已经不能单单从经济领域寻找。政治在第七到第九这三章中成为我们的关注对象。如果说，四到六章的经济关系分析更多地是在研究现实中的实际图景，那么，七到九章的政治分析则比较多地具有对策研究的性质，旨在发现从现实到未来的可行道路。在研究对象广阔而丰富的情况下，我们不得不把眼光收缩到几个重要的点上：权力转移（这是第七章的主要内容）、军事、外交（这是第八章的两个主题）等等。在坚持经济上要分散权力的同时，可以说，我们主张政治上相对实行权力集中。或者说，我们认为中央应该扮演“霸权（hegemony）”的角色。问题是，怎样才能避免政治上必要的权力集中带来政治专制，避免“霸权”成为专权？在第九章中，我们试图提出一种新的国家建设的纲领，这就是以发展“地域民主”为中心来重组国家与社会、中央与地方之间的权力结构。这里，地方一层扮演着关键的角色：在中央与地方之间的权力结构中，它既起着制约中央的作用，又给中央霸权提供必要的资源; 在国家和社会之间的权力结构中，它是有限的地域民主的中心实践场所，又是国家发挥其社会公共功能的枢纽机关。
最后，在“结论”一章（第十章）中，我们将概括本书的主要观点，并在这个基础上提出一系列政策性建议，供中国目前和未来的政策制定者考量选择以进行实际的政治运作，来实现有关中央和地方关系上的“制度化分权”的基本设计。这些政策性建议分成不同的几组，分别着眼于近期、中期和长期。我们希望，通过执政者和民众的明智选择，这样的政策思考能够以更加完善和实用的方式体现到中国的政治操作过程之中，促进中国的制度转型，以逐步在中国实现这样一种局面：经济上兼有国家强大与人民富足，政治上自由、民主与秩序、稳定并存。
第二章 “发展型地方主义”的兴起:简略的历史回顾
郑永年、吴国光
省级政府角色的历史形成
近代革命与改革中的地方政府
“发展型地方主义”的兴起
地方政府角色和行为的改变
小结
在深入研究中央和地方之间的关系之前，我们应该讨论：所谓“中央”和“地方”的概念各自具有什么样的含义？事实上，“中央”的概念是清楚的，可以省略不去讨论。而“地方”的角色和概念则相对比较模糊。特别是在我们所讨论的目前这样一个历史时期，由于邓小平时代分权改革战略的贯彻推行，“地方”的角色在实质上已经出现了重大的历史性变化，因此人们习用中的“地方”概念就需要重新审视和定义。所以，在这一章中，我们的基本研究线索将是：追溯地方政府在中国的历史上往往被视为和被赋予什么样的角色，观察在过去十五年的改革中这种角色发生了什么样的变化，分析在目前状况下地方政府所实际扮演的角色与现行体制所规定和期望它所扮演的角色之间的差距，从而弄清所谓“地方”的含义是什么，以深入理解中央和地方之间关系的实质以及其危机的性质。
从这样的角度出发，我们所感兴趣的就不是对“地方”做出某种规范定义，而在于考察它在与中央的关系中的角色变化。我们认为，目前中国的中央和地方之间关系的危机，主要表现在中央政府与省一级政府之间的权力关系的紧张上。因此，本文对“地方”的研究把侧重点放在省一级上。首先，我们看一看“省”作为一个政治概念（而不单是一个地理概念）在中国政治体系中的角色变化。
省级政府角色的历史形成
在中国历史上，“省”最早作为政治单位出现的时候，其概念和内容相当于今天中央政府的“部”。就是说，它开始的时候并不是地方单位，而是中央政府的部门单位。这就是唐朝所设立的“中书”、“门下”、“尚书”等三省。这在当时是中央政府的主要组成部份，其职责合起来大体相当于汉代的宰相。唐代皇帝为了避免汉代那种宰相权力过大而威胁君主的状况，实行了这样一种在中央机构的设置上以分权来削弱中央行政集中的措施。而地方建制的一级单位，在秦、汉为“郡”，在唐为“州”、为“道”，在宋为“路”、为“府”、为“州”。一般地说，中国历史上是实行高度中央集权的政治体制。因此，地方政府的权力比较小，而且有越来越小的变化趋势。钱穆（1990）说：“讲到中国的地方行政，只能说是汉代好，唐代还比较好，宋代就太差了。”指的就是这种变化趋势。
元代开国后，进一步加强中央集权。表现之一，就是把地方行政单位也改成“省”，从此形成断续沿袭至今的以“省”为地方一级行政单位的建制。这个“省”，是“行省”的简称; 而“行省”又是“行中书省”的简称。这就是说，所谓“省”作为一级地方政府，概念上和事实上都不过是中央行政机构的派出巡回机构，是“行走”中的中央“中书省”而已。用钱穆（1990）的话来说，就是“宰相府的派出所”。这就是“省”的概念的来源。
可见，在中国传统的政治制度中，“省”并不是一个独立的政权实体，难以称为真正的地方政府，而不过是中央政府的一个派出机构。这样，从理论上来说，在中国传统的政治制度中，实际上只有中央而无所谓“地方”。所谓的“地方”，只是中央政府的延伸，是中央权力在地方的代表，而不是本地地方利益的代表和对本地负责的政治机构。
但是，在实际的政治运作中，有着各种各样的因素在不断促动地方政权接近本地利益，摆脱中央集权。所以，在中国历史上，就在不断地发生着这样一个现象：尽管地方政府在名义上和权力来源上不过是中央在地方的代理机构，但是经过一段时间的实际运作之后，它往往就变成了实际的地方机构，掌握有本地地方的实际权力，在一定程度上代表本地的特殊利益而与中央的利益相抗衡。在历代王朝的末年，这样的抗衡往往达到相当的强度，从而在中央和地方之间形成相当紧张的关系，不断出现地方“藩镇”挑战中央权威的事变，直至“强地方”斗垮“弱中央”，形成新的王朝。而新王朝鉴于历史和现实的经验，总是在其最初的兴盛年代进一步加强中央集权，采取比上一个王朝更加有力和集中的方式来削弱地方政府的独立性，形成在概念和名义上都更加靠近中央的新的地方政府体系。可是，新的轮回并不会因此结束：这样的体系在实际政治运作中还会因为种种因素的作用而被空洞化，新的地方政权依然不可避免地在实际运作中逐渐形成相对独立的地方权力，将王朝初年的制度设计变成仅仅停留在名义上。
明代政治的例子就是这一历史循环的又一个证明。即使是象元代这样完全采取中央派出机构来管理地方的办法，朱元彰也仍然感到在实际运作中行省臣相权力太大，难以驾驭。于是，明代（和清代）于撤销行省的同时，更采取措施分割了地方行政长官的权力。即按元代原有的行省辖区，在每一辖区内分设三司使分掌省内事务：承宣布政使司（到清代则俗称“藩司”）掌行政、民政、财政，提刑按察使司（清代俗称“皋台”）掌司法、监察，都指挥使司掌军事。各使长官互不统属，直接听命于中央。中央集权程度因此大大提高，但地方行政效率每况愈下。由于三使司各司其职，互相牵制，地方无人总揽其责，难以应付社会矛盾。特别是当农民反抗运动兴起时，晚明皇朝就不得不增设“总督”、“巡抚”等职，由中央派重臣担任，委以全权处理地方军政事务。开始时，“总督”、“巡抚”是临时性的。到后来，特别是到清代，由于社会矛盾的加剧，这些职位就不得不变成永久性的，于是开始形成新的“藩镇”式强地方。所以，明、清之政治制度的设计和演变也依然没有逃出我们前面所说的规律：由“强中央”和“弱地方”的制度格局为始，以演变到“强地方”和“弱中央”的现实政治为终。
近代革命与改革中的地方政府
在国内国外的交相压力下，软弱的晚清中央政府不得不实行了一些改革措施，在地方上采取某些办法来加强地方精英与地方政府之间的合作，旨在让社会承担一些国家功能。然而，随着地方精英进入地方政治事务，他们就不仅仅要求参与地方事务的管理，而且进一步要求参与中央政治事务，要求高层政府官员在决策时考虑他们的意见。于是，一方面，在中央决策的过程中开始出现了地方因素的声音和作用，而另一方面，僵化的帝国体制并不能吸收和容纳这种来自地方的参与。在一定程度上，“戊戌变法”等事件表现了中央和地方之间矛盾的激化。
完成了废除帝制这一历史任务的辛亥革命，在很大程度上也是地方力量抗衡中央的结果，各省精英在革命中扮演了重要的角色。帝制废除之后，没有人能够建立新的中央集权，中央基本失去统辖地方的能力。北京政府虽名为中央政府，但政令不出京郊; 各省精英通过革命而获得了很大的地方自治权，基本能够自行其是，并且意图巩固和扩大这种自治权力，阻止一个新的全能专制的中央政府再次出现。军事强人袁世凯企图恢复帝制，重建中央集权，结果马上遭到了来自地方力量的强烈反抗，终于下台如仪，身败名裂。在这样的集权努力失败之后，地方与地方之间的矛盾在增加，各地地方力量企图主导中央权力的尝试还在继续，中国陷入了本世纪初的军阀混战局面。蒋介石虽然在这场混战中脱颖而出，在名义上统一了中国，但是并不能有效建立新的中央集权。作为中央领袖，蒋在建立政权的过程中企图整合地方因素，但是收效甚微。在当时的整个年代中，蒋要不断努力以网罗地方精英来维持名义统治，而地方力量基本上仍然是各据地盘，各行其政。在战乱频繁之中，蒋介石既没有能够达成他所需要的中央霸权而巩固自己的统治，也没有能够找到一种途径来建设新的地方制度。地方割据的基本政治格局，为中国共产党的初期军事活动提供了相对有利的处境。在日本侵华战争结束之后，中国共产党所领导的农民革命很快就取得了全国政权。
毛泽东所领导的中国共产党的中央政府，通过革命战争和土改运动，很快就成功地消除了地方政治势力，建立了一个追随苏联斯大林政治制度的新的霸权政体（hegemonic regime）。这一政体集统治权和管理权于一身，有效而全面地控制了中国社会。在这样的中央集权制度下，历史上的矛盾开始再次出现并不断困扰着中央当政者。一方面，没有强有力的地方政府的合作，中央政府不可能完整地贯彻其意志和政策；另一方面，中央政府同样害怕地方力量的强大会威胁到自己。于是，历史循环以新的形式和节奏贯穿着毛泽东时代的中国：一旦集权成功，中央政府就感到了集权的代价与分权的好处，于是要设法进行一定程度的分权；一旦分权出现，中央政府反过来就感受到了地方力量的挑战和威胁，于是要再次集权。所谓“一放就活，一活就乱，一乱就管，一管就死”，并不仅仅是在描述国家和社会之间的关系，而更是在表达中央政府在中央和地方之间的关系上所处的困境（Cohen，1988）。
在强调毛泽东时代中国政治制度的集权本质的同时，我们注意到这一制度在中央和地方关系上有另外两个特点。第一，从名义上来说，一九四九年之后的中国政治制度有一个基本设计，是与历史上中国的制度设计有根本不同的。如前所述，历史上的制度中往往是把地方政府完全看做中央的派出机构，完全对上负责，没有相对独立的来自当地的权力来源。但是，根据历次不同版本的《中华人民共和国宪法》，地方政府应当由地方人民代表大会选举产生，并向作为当地最高权力机关的当地人民代表大会负责。当然，在实际政治运作中，这样的条文并没有得到兑现。但是，从制度设计的角度来说，这与“行中书省”的理念和安排是大异其趣的。第二，由于计划经济体制的需要和共产党领导这个特点，从中央到地方，政府的权力都是没有被分割的。换句话说，除去来自中央的控制之外，地方政府对于当地事务在结构和理论上应当是拥有全权的。这与历史上的晚近情况也形成对比。我们看到，明清以降，为了限制地方权力，中央总是在制度设计中倾向于分割地方事务和地方政府的权力。此外，也许还有第三个特点，尽管这一特点是非制度性的。这就是，对中央政府的主要领导人毛泽东来说，如何激发地方的积极性经常还是一个相当重要的问题，中央和地方之间的关系经常还是一个需要思考和审慎处理的关系。他至少承认，中国地广人多，情况复杂，中央和地方两个积极性总比中央一个积极性要好（1956）。毛泽东曾经提倡所谓“虚君共和”，甚至喜欢过美国的联邦制，研究过联邦制的好处（薄一波，1991）。
当然，毛泽东并没有从制度层面来考虑地方在总体制度中的角色。虽然在当时的制度设计中我们可以发现不同于历史上有关中央和地方关系的因素，但是，这恐怕恰恰是实际上对此没有深思熟虑的结果。在实际政治运作中，这些因素被束之高阁。而且，毛泽东的中央政府一旦对地方势力的成长小有感受，就会毫不留情地清洗地方干部。所以，毛的中国和历代王朝一样，始终没有能够逃得过“集权─分权─再集权”的历史循环，并在这样的循环中总是以坚持高度的中央集权为原则，以削弱和遏制地方势力为目的。反过来，也正是在这样的背景下，中国的革命和改革，总是与地方力量的兴起相伴随。或者说，在历史上的改朝换代“革命”中也好，在近代的政治革命中也好，在经济和社会方面的渐进改革中也好，地方政府的角色都是非常重要的，也都会出现地方权力扩大和地方力量增强的重大变化。
“发展型地方主义”的兴起
邓小平时代的改革不仅再一次验证了这个历史现象，而且把这一变化带进了一个新的历史阶段。简单地说，邓小平时代以“权力下放”为号召的行政分权，不仅给中国的经济改革和经济发展创造了一系列基本条件，而且为中央─地方关系的深远变化提供了一种动力机制；不仅改变了中央统治地方和地方向中央负责这样一种互动关系，而且创造了一种制度性条件和环境，直接导致了“发展型地方主义”（developmental localism）在中国的兴起（Zheng，1994a）。
我们所说的“发展型地方主义”，有两层基本的含义。其一，它具有强调“发展”的特点，地方政府在这样的状态下是以发展尤其是以经济发展为基本取向的；其二，它具有强调“地方”的特点，就是说，地方的发展在这样的状态下是以地方利益为导向的。所以，“发展型地方主义”一方面促进了各地地方的经济发展，并从整体上加强了中国的综合国力；另一方面则导致了地方利益和地方权力的急剧膨胀，从而加剧了中央与地方关系的紧张。
“发展型地方主义”是在市场化改革的背景下兴起的。根据马克思和恩格斯的设想，社会主义的发展目标是要用科学的国家计划去取代资本主义市场经济的无政府状态。列宁认为，尽管市场不是资本主义制度的特有产物，但市场在资本主义社会已经达到了顶峰（Lenin，1939）。在他们看来，自发的市场机制是无力解决资本主义经济的周期性的，而这给社会经济的发展带来不稳定状态、巨大浪费乃至最后的崩溃。因此，社会主义思想家们把希望寄托在人们的理性上面，赋予人的理性以至高无上的地位来规划新的社会经济生活。他们设想，随着社会主义社会的兴起和社会主义新人的产生，一种有计划的经济必然取代资本主义经济的无计划性。根据这样的假设，市场和计划就被看成是一对相互对立（competitive）的概念。在苏联和东欧共产主义国家建立的早期，这种完全由国家计划主导的经济制度对促进工业化确实显示出了一定程度的优越性来，因为国家可以通过中央计划来集中所有生产要素于某些工业部门，促使这一部门在较短的时期内赶上发达的资本主义国家。但是，随着时间的推移，计划经济所能提供给人们的“兴奋剂”越来越少。计划制度作为经济发展的一种手段的功能越来越萎缩，而其作为控制人民的一种机制的功能则日益突出。
计划制度总是与中央集权相联系的。这一制度的根本特点，在于它过份地相信人的理性决策，认为集中的、理想的国家计划可以代替以分散、自发决策为特点的市场机制。一般说来，在计划体制下，地方政府基本上是附属于中央的，不过是中央计划的执行者。在这样的制度背景下，是很难谈到什么地方的独立自主性的，因此中央和地方的关系也是相对简单的。
自七十年代末，随着毛泽东的去世，中国开始对早以显示了多种弊端的中央集权的计划制度进行改革。到八十年代，随着市场化改革的逐步深入，计划和市场的关系不再被认为单纯是相互竞争的，而被看做具有一种互补的（complementary）的功能。就是说，人们开始认为，计划和市场之间并不是一种零和游戏。两种手段都被用来发展中国的经济。在中国，这意味着计划必须让出一些空间来让市场来活动。而市场的建立则意味着企业必须具有某种自主权，而不再是百分之百地为国家计划所控制。于是，权力下放就被提上日程。事实上，在中国过去十五年的经济改革过程中，市场的产生主要就是通过两种途径：一是国家把一部份权力下放给企业，二是国家容许非国有部门在一定范围内发展。
这样的权力下放，带来了中央和地方关系所处的制度环境的变化，对地方政府的影响是巨大的。这主要是因为：第一，所谓“权力下放”，虽然在意愿上往往是要把权力下放到个体企业，但是在实际上却常常意味着把权力下放到地方政府。因为产权关系的作用，尽管中央政府因为“权力下放”而不再干预企业的日常事务，但是地方政府却并不完全愿意让企业变成真正的个体在市场上自主活动。于是，“权力下放”的过程中，地方政府的经济权力大大增长了。第二，集体所有制和个人所有制等非国有部门的成长，往往与地方政府有紧密的关系。在一个地方，非国有部门经济的成长状况，往往取决于当地地方政府的政策与能力。由于非国有部门往往控制在地方政府手中，地方政府就有可能通过非国有部门的增长而深入地方经济事务。总而言之，在市场化的过程中，由于产权关系的作用，地方政府获得了更多的政策和非政策手段来引导和干预地方经济。而市场化的背景使得这种干预具有积极作用，从而使地方政府能够扮演一种“发展型政府”（developmental state，Gordon White，1988，1991）的角色。
如果说，产权关系的变动为地方政府的“发展型”角色提供了经济制度上的背景，那么，财政分权则为地方政府扮演这种角色提供了经济动力（incentive）。由于财政制度的改革，地方开始获得比较多的财政权利，保留更多的来自当地的财政收入。这样，地方政府就可以直接从当地的经济发展中获得利益，因此就有了较大的积极性去推动当地地方经济的发展。
除了经济制度上的原因之外，“发展型地方主义”的形成还有其政治制度的背景。就是说，在中央统治地方的政治方式的变化中，我们也可以找到理解地方政府的“发展型地方主义”行为的一部份密码。美国学者谢淑丽（Susan L. Shirk，1993）在研究中国经济改革中的政治逻辑的时候，曾经提出一个假设，认为我们可以用理解资本主义体系下决策方式的逻辑来理解中国的经济决策。同样，我们也可以用政治学家们所提供的关于西方官员的激励机制的研究成果来比照分析中国地方官员的行为激励机制。许多学者认为，在西方民主国家，是竞选制度为政治家的行为和决策提供了基本的制度背景（Downs，1957）。正象经济学家舒皮特（Joseph Schumpeter，1947）所指出的，民主制的一个重要特徵就是政治家要通过相互竞争来获得选民的选票。或者说，政治家的行为和决策的唯一目标，是得到更多的选票。为了得到选票，政治家就要考虑自己的政策对于选民的吸引力。在中国的政治制度下，实际上的政治运作机制是任命制。就是说，决定地方官员命运的，不是选民，而是中央。地方官员无须花很大精力在地方选民中推销自己，但是他们要在中央关键领导人那里采取各种办法来推销自己。中国等级政治制度的特点，还决定了地方官员以升官进京为最高目的。没有中央领导人的认可，地方官员进京当然是不可能的。这样的任命制，本来是无助于地方官员发展本地利益的。但是，在邓小平时代的特殊政治环境中，它却也给地方官员提供了一定程度的发展地方经济、维护地方利益的激励机制。在邓的时代，中央政府为了加强自己的合法性，不得不把经济发展作为整个政权的首要目标。在这样的路线决定下，一地的经济发展程度，往往就成为中央考核和选拔当地地方领导人的一个关键标准。在这样的激励机制下，地方领导人为自己的仕途着想，也会把地方经济发展作为自己行为和决策的重心。经验观察表明，在中国的现行政治制度下，越来越出现一种倾向，表明地方官员的提升是与当地地方经济的发展成正比的。地方经济发展了，地方官员升迁和进京的机会就增大。所以，经济发展不仅能为地方政府带来经济上的利益，而且还可以为地方官员创造政治上的优势。地方经济发展不仅增加了地方官员在地方上的统治合法性，而且也是地方官员美好政治前途的重要基础。很显然，在改革年代，地方经济发展已成为地方官员进京或地方官员和中央讨价还价的筹码（Zheng，1994a）。
地方政府角色和行为的改变
在产权地方化、财政分权和官员任命制度等上述制度背景下，市场化改革促进了“发展型地方主义”的兴起。这就同时促使地方政府的角色和行为发生着重大变化，并对中央和地方关系的变化产生了很大的影响。如前所述，在历史上，中国的地方政府总是较多地被视为中央政府的延伸，而不是一级政治实体，难以构成真正意义上的与中央相提并论的“地方”。现在，情况就大大不一样了。新的发展变化主要表现为：
──发展型地方主义推动了地方经济的发展；
──地方发展为地方政府的权力提供了雄厚的经济基础；
──随着地方经济实力的扩张，地方政府由原来单纯作为中央政府的工具而变成一个相对独立的实体，其决策中的地方利益倾向日益强化；
──地方居民因为从地方经济发展中受益匪浅而发展出强力的地方认同感（local identity），这反过来又为地方主义创造了文化和心理的基础；
──由于地方政府从原来的工具变成一级真正的政府，中央政府过去靠地方政府来贯彻自己意志和政策的方式就不再有效，实际上失去了贯彻其意志的工具。
总的来说，从中央和地方之间关系的角度来看，根本的变化乃在于：地方从中央政府的代理机构而变成相对独立的行为主体，地方政府的权力有很大的扩张。
这一变化导致了中央权力的衰微。在“行省”不再“行”的状况下，中央权威就成了空中楼阁。从某种意义上，我们甚至可以说，中国社会已经不再是由中央政府统一统治，而是由许多相对独立的地方政府分别统治。
在这个意义上，中央和地方之间的关系确实发生了危机。地方权力的扩张，甚至有给国家整合带来困难直至导致分裂的危险。但是，另一方面，“发展型地方主义”也为我们解决中央地方关系提供了新的起点。没有“发展型地方主义”，中国的经济改革就不可能成功，经济发展就不会这么有生气。现在要削弱发展型地方主义，不仅在实践上是很困难的，而且必定会产生诸多消极问题，同样会带来严重危机。在这样的情况下，发现现有制度中的新因素，并培养和发展这些因素而成为新的制度，在保持“发展型地方主义”的发展功能的同时，限制其有可能导向政治和国家主权分散的倾向，就成为首要的问题。
小结
许多外国研究专家视中国为帝国制度而非现代国家。帝国（empire）和现代国家（modern state）的一个重大区别在于：在帝国制下，中央政府和地方政府二者之间没有制度化的权力；而在现代国家，无论实行联邦制还是单一制，一个重大特徵都是地方政府有宪法所赋予的“政府”权力，地方政府并非中央政府的延伸，而是一个独立的实体、一个行为主体。在帝国建制下，中央和地方都可能有完全的统治地方的权力，但是地方的权力来自中央。如果中央强大，则地方就完全是附庸。但是，在实际运作中，由于地方能够“代理”中央而与民众建立比较直接的联系，则中央政府往往就发现自己很难与属下帝国的民众有直接联系了，从而大权旁落。在这样的情况下，地方尽管从理论上说只是中央的延伸，但可能拥有实际上的运作权力，而在各地方形成不同类型的大小“土皇帝”。这与现代国家中的相对独立的地方权力是不一样的。这里的“独立”，指的是地方政府的权威基础并非来自中央，而是来自它属下的民众。与此同时，中央政府也以它自己的种种制度深入社会，与社会发生关系，并协调社会与地方政府的关系。这样，地方与中央各自有自己的权力基础和权力范围。
关于帝国制度下中央和地方关系的描述的确符合中国历史上这一关系的实际。在这样的情况下，中央与地方之间的关系如何改革并制度化，因此始终没有能够提到中国的政治议程上来。或者是中央专制集权而地方政府成为附庸，或者是中央权威分崩离析而各地在自己的较小的区域内“复制”中央的专制集权，就成为中国历史上经常出现的一种历史循环。
“发展型地方主义”的兴起，在推动经济发展的同时，也大大扩展了地方的权力。因此，原有的制度框架已经无法容纳成长壮大中的地方和因此而变化了的中央─地方关系，于是导致中央和地方之间的关系再次成为中国政治变化中的一个重要课题。新的历史因素在于，由于“发展型地方主义”的出现，从制度上变革中央─地方关系已经成为可能。这里，关键的问题在于：中央政府必须改变其统治规则和方式。要在分权的基础上，进一步把地方现有的权力制度化；同时要抛开把地方政府视为自己的代理人的心态，实行中央政治结构的变革，创造中央政府自己的能够深入社会的种种机制，从而在新的基础上实现“政府集中”。与帝国制度相比，现代国家的一个重要标志，乃是中央政府和地方政府有同等的权力和能力深入社会，共同治理其属民。按照这样的思路，才可以既保证经济改革的已有成果，继续发挥“发展型地方主义”的作用，利用国家能力来推动社会经济的发展；又稳妥地展开政治变革，遏制地方主义所可能产生的消极效果，加强中央政府的能力来为社会提供必须由其提供的服务职能。
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