项目预算的管理学思考（转）
一、当前项目预算执行中存在的问题及原因分析
要找到提高项目预算执行率的总体管理思路和有效管理措施，必须对当前项目预算执行中存在的问题及产生问题的原因进行仔细查找和分析，然后才能对症下药，并取得良好的效果。
（一）存在问题
1.项目策划不细致，决策不科学。由于缺乏对项目整个流程的把握和系统管理的理念，很多项目申报时不重视策划和决策，仓促申报，准备时间严重不足，根本来不及进行细致的策划，项目审核时也多是走走过场，更谈不上科学决策，结果造成项目实施的可行性差，导致预算执行率偏低甚至难以执行。这在维修改造项目中表现得尤为突出。
2.项目预算编制不够精细、准确。由于缺乏系统管理、目标管理和过程控制理念，很多项目预算申报时还没有搞清楚到底要实施哪些内容、达到何种功能，更别谈做出精细、准确的项目预算了。这导致了项目实施过程中的诸多问题，如项目内容随意增减，项目工期、费用、质量难以控制，争议频繁，实施难度大，预算执行率低。
3.项目目标设置不合理。这在基本建设项目的进度目标设置上表现的比较突出。由于缺乏对整个项目建设流程的全面、系统把握，很多项目申报时不能做到准确估计建设周期的长短，设置建设周期时全凭“拍脑袋”，待项目批复后才发现时间远远不够，预算执行根本无法满足以该建设周期计算应达到的要求，导致项目预算执行率偏低。
4.项目准备工作拖延。由于缺乏对项目准备工作的系统认识和过程控制理念，一些项目的勘查、设计以及土地、规划、建设手续申办等准备工作开展时往往是“眉毛胡子一把抓”、“脚踩西瓜皮，滑到哪里算哪里”，往往出现项目执行率已经开始考核了，项目准备工作还没有就绪的问题，导致项目无法正常实施，预算执行率很低。如某基本建设项目，根据预算考核目标要求必须在2011年底交工验收，但由于土地政策处理工作迟迟没有进展，开工手续无法申办，致使开工时间大大推迟，预算执行率很低，这就是项目准备工作拖延导致的后果。
5.项目执行不力。重申报、轻执行，项目执行过程中缺乏系统观念、目标管理和过程控制理念，缺乏有效的监控机制，疏于管理，随意变更，致使工期拖延，质量、安全失控，费用超支，还会给后期的项目验收、审计带来困难，导致了项目预算执行率偏低。
6.内部流转效率不高。部分建设单位内部合同签订、合同款支付等一些内部流转手续比较复杂，流转效率不高，经常出现合同签订、合同款支付拖延等现象。如某基本建设项目，支付一次合同进度款内部流转时间长达一个半月，最终导致工期拖延，预算执行率偏低。
7.项目审计争议。由于项目目前多采用竣工结算审计的静态审计模式，即项目完工验收后审计单位才进场工作，很难在现场观察取证，当一些签证或变更内容表述含糊或理解角度不同时，容易在审计人员和施工方之间产生争议，甚至引起诉讼，耽误审计进程，进而耽误工程结算和资金支付，导致项目预算执行率偏低。
8.制度保障与贯彻不力。多数情况下，项目管理制度中对项目工作的程序、时限、标准和责任等规定得比较明确，但对如何改进工作流程、提高工作效率以达到制度的要求则基本不会论及，这就给制度的真正贯彻执行带来了一定的困难。另外，还有一些项目在管理中轻视、无视制度规定，天马行空，无所禁忌，随意突破基建程序甚至法律法规。制度保障与贯彻不力会带来项目管理混乱无序、效率低下甚至违规操作，不仅预算执行率低，而且国家资金使用风险高。
（二）原因分析
通过仔细分析可以看出，虽然项目预算执行中存在的问题多种多样，表现形式也形形色色，但这些问题和现象的背后都有同一个根源，那就是管理问题。导致项目预算执行率低的原因可以总结如下：
1.项目管理水平总体不高。缺乏管理学及项目管理科学的基本常识，对项目本身没有一个系统整体的把握，总体目标定位模糊多变，欠缺过程管理，干到哪里算哪里，问题频出，穷于应付，从项目开始一直被动到结束，管理水平低下。
2.缺乏项目生命周期管理观念。无论何种项目，从其作为一个想法在人们脑海里孕育，到作为一个项目成果最终建成并投用，是有其内在的发展阶段和规律的，就像树木的成长过程是通过一粒种子生根发芽、长成树苗、通过不断生长最终成为参天大树一样，这就是项目的生命周期，可以分为策划与决策、准备、实施、验评4个阶段。缺乏项目生命周期管理观念，相当于不了解树木的生长过程就去种树，容易犯“揠苗助长”或这样那样的低级错误，导致问题产生。
3.缺乏系统管理观念。项目的各个发展阶段、各项工作内容、所有管理工作和各项管理制度等之间都是有机联系的系统。项目无论大小，都是系统项目，都需要进行系统管理。缺乏系统管理的观念，项目管理工作有如“盲人摸象”，只见一点，不及其余，草率决策，随意变更，思路片面，管理无序，导致问题丛生。
4.缺乏目标管理和过程控制管理观念。目标管理和过程控制管理是项目管理的有效手段，目标管理就是准确定位，设置合理的总体目标、执行率目标和进度、质量、安全、费用控制目标；过程控制管理就是将各项目标分解，分别制定执行计划，并在执行过程中实施有效的控制，确保目标实现。缺乏目标管理和过程控制的项目管理就是“无的放矢”，工作随意安排，部门步调不一，不能形成合力，过程无人监管，发现问题为时已晚。
二、提高项目预算执行率的总体管理思路
通过以上对项目预算执行中存在问题及产生原因的分析可以看出，造成当前项目预算执行率偏低的主要原因是管理问题，结合管理学和项目管理科学的前沿研究成果，认为提高项目预算执行率应该理顺以下几种总体管理思路：
1.项目生命周期管理项目生命周期可以划分为项目策划与决策、准备、执行（实施）、验评四大阶段，每个阶段之间都是有机联系的。从管理学的角度看，决不能把各个阶段割裂开来，要根据项目发展的内在规律，随着项目发展的阶段实施因势利导的有效管理，同时还要以管理推动项目生命周期的发展。项目的生命周期中策划与决策阶段主要包括项目设想、列入发展规划（或列入项目库）、可行性研究等工作及相应的管理工作；项目准备阶段主要包括勘察测量、初步设计、施工图设计、招投标及土地、规划、建设等各项手续办理等工作及相应的管理工作；项目执行（实施）阶段主要包括工程从开工到完工的一系列实施及相应的管理工作；项目验评阶段主要包括验收、审计、质保、后评价等工作及相应的管理工作。项目生命周期之于提高项目预算执行率的意义在于：可以通过项目生命周期获得项目的全景概念，树立项目生命周期全过程管理的观念，明确各个阶段对项目预算执行率的影响和作用，建立有利于提高项目预算执行率的总体管理流程。项目总体管理流程如图1所示：
2.项目系统管理项目执行中出现的问题决不仅仅是执行的问题，而是系统问题的集中体现，项目执行主管单位和部门的问题也不仅仅是该单位和部门的问题，而是项目所在组织系统问题的集中体现。因此，解决预算执行率偏低的问题决不能头痛医头、脚痛医脚，应该从系统的角度整体考虑、深入分析，寻找影响大局的、深层次的、真正的原因所在。如某基本建设项目，在实施过程中由于工程桩施工质量不过关导致下步工作无法开展，严重拖延了工期，致使预算资金无法按预期支付，拉低了整个项目的预算执行率。这表明看起来好像仅仅是项目实施阶段的问题，但经过深入分析发现，工程桩型设计不合理是导致施工质量不过关的主要原因，因此，这是一次项目准备阶段的某项工作失误对项目预算执行率造成的重大影响，而这个影响将持续影响到项目的最终验评阶段，最终影响整个项目系统。又如另一基建项目，实施过程中进度缓慢，施工单位拖延工期，项目预算执行率偏低。一般情况下，都会把原因归咎于施工单位，但经过分析后发现，建设单位进度款支付不及时是导致施工单位拖延工期的主要原因，由于建设单位内部进度款审批手续极其复杂，一次进度款居然要通过前后15人签字审批才能够支付，支付时间通常拖延1～2个月，使施工单位出现资金周转问题，进而拖延了工期。因此，建设单位的内部管理流程、各相关单位和部门的协调配合（包括单位领导、基层单位、计划基建、财务、审计、纪检及其他职能部门）等因素影响了项目预算执行率，对整个项目造成了系统影响。项目系统管理之于提高项目预算执行率的意义在于：1.项目管理是“牵一发动全身”的，项目管理要有系统观念，管理工作要瞻前顾后，统筹全局，通盘分析，审慎做好每一个决策，有序推进每一项工作；2.项目管理要“牵住牛鼻子”，抓住对整个系统影响重大的关键因素，通过对这些关键因素的重点管理，保证项目预算执行率的顺利推进；3.项目管理要不断对系统“改进提高”，通过分析项目管理结果，寻找薄弱环节，改善系统管理制度和流程，促进系统管理的不断升级，管理效果“螺旋式上升”，为提高项目预算执行率提供重要保障。
3.项目目标管理与过程控制管理项目的目标管理和过程控制管理是相辅相成的，目标的设定基于对项目全过程的全面、深入认识，而过程控制为实现项目目标而服务。项目预算执行率要求可以看做是项目目标之一，而项目工作流程是实现项目目标的过程。根据系统管理观点，项目预算执行率不仅仅是一个资金目标，而是一个系统目标，与项目进度、质量、安全、费用等各方面都息息相关，如果项目的进度、质量、安全、费用等任何一方面出现了问题，都不可能顺利完成预算执行率目标。因此，必须根据项目预算执行率要求，建立项目总体工作流程，并在此基础上设置总体进度目标、总体费用目标、总体质量目标和总体安全目标，进而实施项目的目标管理和过程控制管理。建立项目总体工作流程图是实施目标管理和过程控制管理的基础，经过对相关法律法规、基建程序的反复分析论证，结合项目生命周期管理和系统管理的理论，根据项目的不同特点，分别建立基本建设项目总体流程图和维修改造项目总体流程图。由于基本建设项目是一个复杂的系统，限于篇幅无法全景展示，现以房屋建筑工程为分析对象，选取工作范围大、综合性强、对建设项目全过程具有决定性意义和影响的项目准备阶段建立流程图，如图2所示。根据维修改造项目建设规模较小、建设周期较短、程序相对简单、管理周期逐年滚动、预算资金一次性在当年下达等特点，建立维修改造项目流程图，如图3所示。建立项目总体流程图后，可以按照项目预算执行率要求，根据流程图分析每个流程的时间消耗、费用消耗、质量要求、安全要求，制定合理总体进度、费用、质量、安全目标，同时明确需要进行进度、费用、质量、安全重点过程控制的关键流程。随着项目生命周期的各个发展阶段，以系统管理的观念，对项目进行目标管理和过程控制管理，定期检视项目过程发展是否符合项目目标的要求，如出现偏差，立即采取有效措施纠偏，提高项目预算执行率。
三、提高项目预算执行率的具体管理措施
通过对当前项目预算执行中存在问题和产生原因的分析，根据提高预算执行率的总体思路，提出如下提高预算执行率的具体管理措施建议：
1.细致论证，科学决策。重视项目的可行性研究，为项目的策划和决策留出充分的时间。应用项目生命周期管理和系统管理思路，在项目申报前进行科学的调研分析，周密细致的论证，确保具有可行性后才决策申报，这是提高项目预算执行率的前提。
2.借助咨询单位，准确编制预算。应用系统管理和目标管理思路，在项目调研分析时，借助社会咨询单位力量，对项目内容、功能和形式进行方案设计，并根据方案设计进行概算，提高预算编制的精细度、准确度，为提高项目预算执行率打好基础。
3.合理设置项目目标。应用系统管理、目标管理和过程控制管理思路，对项目建设周期等目标进行系统分析、准确计算、合理设置，确保项目目标满足项目预算执行率的要求。
4.提前做好项目准备工作。应用项目生命周期管理、系统管理思路，在项目立项或批复后，立即着手做好勘察测量、图纸设计、招投标及土地、规划、建设等各项手续办理等项目准备工作，能提前的提前，能同步的同步，为项目预算执行做好准备。
5.推进项目执行，加强执行监督。应用系统管理和过程控制管理思路，加强项目进度、质量、安全、费用等方面的管理和控制，分项目定期检查通报预算执行率，分析偏差原因，采取有效措施进行纠偏，提高项目预算执行率。
6.采用合理的合同条款。在法律法规规定范围内，保证国有资金使用安全的前提下，采用适合于项目预算执行率考核要求的合同条款，如可以通过适当提高合同预付款及进度款支付比例的方法，提高项目预算执行率。
7.加强沟通协调，提高内部流转效率。应用系统管理思路，在项目预算执行过程中，要加强相关部门、单位的协调配合，勤沟通，多商量，共同推进项目开展。同时，可以考虑开发合同签订、进度款支付等的网上签批、远程签批功能，推进内部流转信息化，提高内部管理和流转效率，提高项目预算执行率。
8.项目审计关口前移。对于投资较大的基建项目，可以采用跟踪审计的方式，审计单位从招投标或开工时就介入审计，对于投资较小的维修改造项目，可以要求项目完工时必须提交结算资料，审计单位提前开始工作。这有利于控制项目费用，节约审计时间，减少审计争议，提高项目预算执行率。
9.建立项目管理缺陷数据库。对所有在建项目的全过程进行跟踪，将所有导致项目预算执行率偏低或影响其它项目目标的管理缺陷、原因分析、解决办法和预防方法进行记录并录入数据库，在下个项目中避免类似问题出现。通过循环检查改进，不断提高项目管理水平，促进项目预算执行率的提高。
10.加强制度保障并贯彻执行。可以在完善现有制度框架的同时，建立一套以改善流程、提高效率为主要目的的项目管理体系，可称之为“管理指南”，这个指南主要讨论项目管理的思路和方法，与管理制度相辅相成，参照使用。同时加强制度贯彻执行力度，确保贯彻到位，坚持到底，办事有据，管理有序，确保建设资金使用安全，提高项目预算执行率。
四、结语
项目预算执行率是直属海事系统重要的考核目标之一，更是判断国有资金使用效率高低、项目是否成功执行的综合性指标。本文通过对当前项目预算执行中存在问题及产生原因的细致分析，认为项目管理水平不高是导致项目预算执行率偏低的主要原因。同时结合管理学和项目管理科学的相关知识，提出了提高项目预算执行率的总体管理思路，即：项目生命周期管理、系统管理、目标管理和过程控制管理。在总体管理思路框架下，提出了提高项目预算执行率的十项具体管理措施。笔者期望通过对提高项目预算执行率的管理学探索，提高项目管理水平、理顺管理思路、采取有效管理措施，提高项目预算执行率，取得满意的项目成果。
要找到提高项目预算执行率的总体管理思路和有效管理措施，必须对当前项目预算执行中存在的问题及产生问题的原因进行仔细查找和分析，然后才能对症下药，并取得良好的效果。
（一）存在问题
1.项目策划不细致，决策不科学。由于缺乏对项目整个流程的把握和系统管理的理念，很多项目申报时不重视策划和决策，仓促申报，准备时间严重不足，根本来不及进行细致的策划，项目审核时也多是走走过场，更谈不上科学决策，结果造成项目实施的可行性差，导致预算执行率偏低甚至难以执行。这在维修改造项目中表现得尤为突出。
2.项目预算编制不够精细、准确。由于缺乏系统管理、目标管理和过程控制理念，很多项目预算申报时还没有搞清楚到底要实施哪些内容、达到何种功能，更别谈做出精细、准确的项目预算了。这导致了项目实施过程中的诸多问题，如项目内容随意增减，项目工期、费用、质量难以控制，争议频繁，实施难度大，预算执行率低。
3.项目目标设置不合理。这在基本建设项目的进度目标设置上表现的比较突出。由于缺乏对整个项目建设流程的全面、系统把握，很多项目申报时不能做到准确估计建设周期的长短，设置建设周期时全凭“拍脑袋”，待项目批复后才发现时间远远不够，预算执行根本无法满足以该建设周期计算应达到的要求，导致项目预算执行率偏低。
4.项目准备工作拖延。由于缺乏对项目准备工作的系统认识和过程控制理念，一些项目的勘查、设计以及土地、规划、建设手续申办等准备工作开展时往往是“眉毛胡子一把抓”、“脚踩西瓜皮，滑到哪里算哪里”，往往出现项目执行率已经开始考核了，项目准备工作还没有就绪的问题，导致项目无法正常实施，预算执行率很低。如某基本建设项目，根据预算考核目标要求必须在2011年底交工验收，但由于土地政策处理工作迟迟没有进展，开工手续无法申办，致使开工时间大大推迟，预算执行率很低，这就是项目准备工作拖延导致的后果。
5.项目执行不力。重申报、轻执行，项目执行过程中缺乏系统观念、目标管理和过程控制理念，缺乏有效的监控机制，疏于管理，随意变更，致使工期拖延，质量、安全失控，费用超支，还会给后期的项目验收、审计带来困难，导致了项目预算执行率偏低。
6.内部流转效率不高。部分建设单位内部合同签订、合同款支付等一些内部流转手续比较复杂，流转效率不高，经常出现合同签订、合同款支付拖延等现象。如某基本建设项目，支付一次合同进度款内部流转时间长达一个半月，最终导致工期拖延，预算执行率偏低。
7.项目审计争议。由于项目目前多采用竣工结算审计的静态审计模式，即项目完工验收后审计单位才进场工作，很难在现场观察取证，当一些签证或变更内容表述含糊或理解角度不同时，容易在审计人员和施工方之间产生争议，甚至引起诉讼，耽误审计进程，进而耽误工程结算和资金支付，导致项目预算执行率偏低。
8.制度保障与贯彻不力。多数情况下，项目管理制度中对项目工作的程序、时限、标准和责任等规定得比较明确，但对如何改进工作流程、提高工作效率以达到制度的要求则基本不会论及，这就给制度的真正贯彻执行带来了一定的困难。另外，还有一些项目在管理中轻视、无视制度规定，天马行空，无所禁忌，随意突破基建程序甚至法律法规。制度保障与贯彻不力会带来项目管理混乱无序、效率低下甚至违规操作，不仅预算执行率低，而且国家资金使用风险高。
（二）原因分析
通过仔细分析可以看出，虽然项目预算执行中存在的问题多种多样，表现形式也形形色色，但这些问题和现象的背后都有同一个根源，那就是管理问题。导致项目预算执行率低的原因可以总结如下：
1.项目管理水平总体不高。缺乏管理学及项目管理科学的基本常识，对项目本身没有一个系统整体的把握，总体目标定位模糊多变，欠缺过程管理，干到哪里算哪里，问题频出，穷于应付，从项目开始一直被动到结束，管理水平低下。
2.缺乏项目生命周期管理观念。无论何种项目，从其作为一个想法在人们脑海里孕育，到作为一个项目成果最终建成并投用，是有其内在的发展阶段和规律的，就像树木的成长过程是通过一粒种子生根发芽、长成树苗、通过不断生长最终成为参天大树一样，这就是项目的生命周期，可以分为策划与决策、准备、实施、验评4个阶段。缺乏项目生命周期管理观念，相当于不了解树木的生长过程就去种树，容易犯“揠苗助长”或这样那样的低级错误，导致问题产生。
3.缺乏系统管理观念。项目的各个发展阶段、各项工作内容、所有管理工作和各项管理制度等之间都是有机联系的系统。项目无论大小，都是系统项目，都需要进行系统管理。缺乏系统管理的观念，项目管理工作有如“盲人摸象”，只见一点，不及其余，草率决策，随意变更，思路片面，管理无序，导致问题丛生。
4.缺乏目标管理和过程控制管理观念。目标管理和过程控制管理是项目管理的有效手段，目标管理就是准确定位，设置合理的总体目标、执行率目标和进度、质量、安全、费用控制目标；过程控制管理就是将各项目标分解，分别制定执行计划，并在执行过程中实施有效的控制，确保目标实现。缺乏目标管理和过程控制的项目管理就是“无的放矢”，工作随意安排，部门步调不一，不能形成合力，过程无人监管，发现问题为时已晚。
二、提高项目预算执行率的总体管理思路
通过以上对项目预算执行中存在问题及产生原因的分析可以看出，造成当前项目预算执行率偏低的主要原因是管理问题，结合管理学和项目管理科学的前沿研究成果，认为提高项目预算执行率应该理顺以下几种总体管理思路：
1.项目生命周期管理项目生命周期可以划分为项目策划与决策、准备、执行（实施）、验评四大阶段，每个阶段之间都是有机联系的。从管理学的角度看，决不能把各个阶段割裂开来，要根据项目发展的内在规律，随着项目发展的阶段实施因势利导的有效管理，同时还要以管理推动项目生命周期的发展。项目的生命周期中策划与决策阶段主要包括项目设想、列入发展规划（或列入项目库）、可行性研究等工作及相应的管理工作；项目准备阶段主要包括勘察测量、初步设计、施工图设计、招投标及土地、规划、建设等各项手续办理等工作及相应的管理工作；项目执行（实施）阶段主要包括工程从开工到完工的一系列实施及相应的管理工作；项目验评阶段主要包括验收、审计、质保、后评价等工作及相应的管理工作。项目生命周期之于提高项目预算执行率的意义在于：可以通过项目生命周期获得项目的全景概念，树立项目生命周期全过程管理的观念，明确各个阶段对项目预算执行率的影响和作用，建立有利于提高项目预算执行率的总体管理流程。项目总体管理流程如图1所示：
2.项目系统管理项目执行中出现的问题决不仅仅是执行的问题，而是系统问题的集中体现，项目执行主管单位和部门的问题也不仅仅是该单位和部门的问题，而是项目所在组织系统问题的集中体现。因此，解决预算执行率偏低的问题决不能头痛医头、脚痛医脚，应该从系统的角度整体考虑、深入分析，寻找影响大局的、深层次的、真正的原因所在。如某基本建设项目，在实施过程中由于工程桩施工质量不过关导致下步工作无法开展，严重拖延了工期，致使预算资金无法按预期支付，拉低了整个项目的预算执行率。这表明看起来好像仅仅是项目实施阶段的问题，但经过深入分析发现，工程桩型设计不合理是导致施工质量不过关的主要原因，因此，这是一次项目准备阶段的某项工作失误对项目预算执行率造成的重大影响，而这个影响将持续影响到项目的最终验评阶段，最终影响整个项目系统。又如另一基建项目，实施过程中进度缓慢，施工单位拖延工期，项目预算执行率偏低。一般情况下，都会把原因归咎于施工单位，但经过分析后发现，建设单位进度款支付不及时是导致施工单位拖延工期的主要原因，由于建设单位内部进度款审批手续极其复杂，一次进度款居然要通过前后15人签字审批才能够支付，支付时间通常拖延1～2个月，使施工单位出现资金周转问题，进而拖延了工期。因此，建设单位的内部管理流程、各相关单位和部门的协调配合（包括单位领导、基层单位、计划基建、财务、审计、纪检及其他职能部门）等因素影响了项目预算执行率，对整个项目造成了系统影响。项目系统管理之于提高项目预算执行率的意义在于：1.项目管理是“牵一发动全身”的，项目管理要有系统观念，管理工作要瞻前顾后，统筹全局，通盘分析，审慎做好每一个决策，有序推进每一项工作；2.项目管理要“牵住牛鼻子”，抓住对整个系统影响重大的关键因素，通过对这些关键因素的重点管理，保证项目预算执行率的顺利推进；3.项目管理要不断对系统“改进提高”，通过分析项目管理结果，寻找薄弱环节，改善系统管理制度和流程，促进系统管理的不断升级，管理效果“螺旋式上升”，为提高项目预算执行率提供重要保障。
3.项目目标管理与过程控制管理项目的目标管理和过程控制管理是相辅相成的，目标的设定基于对项目全过程的全面、深入认识，而过程控制为实现项目目标而服务。项目预算执行率要求可以看做是项目目标之一，而项目工作流程是实现项目目标的过程。根据系统管理观点，项目预算执行率不仅仅是一个资金目标，而是一个系统目标，与项目进度、质量、安全、费用等各方面都息息相关，如果项目的进度、质量、安全、费用等任何一方面出现了问题，都不可能顺利完成预算执行率目标。因此，必须根据项目预算执行率要求，建立项目总体工作流程，并在此基础上设置总体进度目标、总体费用目标、总体质量目标和总体安全目标，进而实施项目的目标管理和过程控制管理。建立项目总体工作流程图是实施目标管理和过程控制管理的基础，经过对相关法律法规、基建程序的反复分析论证，结合项目生命周期管理和系统管理的理论，根据项目的不同特点，分别建立基本建设项目总体流程图和维修改造项目总体流程图。由于基本建设项目是一个复杂的系统，限于篇幅无法全景展示，现以房屋建筑工程为分析对象，选取工作范围大、综合性强、对建设项目全过程具有决定性意义和影响的项目准备阶段建立流程图，如图2所示。根据维修改造项目建设规模较小、建设周期较短、程序相对简单、管理周期逐年滚动、预算资金一次性在当年下达等特点，建立维修改造项目流程图，如图3所示。建立项目总体流程图后，可以按照项目预算执行率要求，根据流程图分析每个流程的时间消耗、费用消耗、质量要求、安全要求，制定合理总体进度、费用、质量、安全目标，同时明确需要进行进度、费用、质量、安全重点过程控制的关键流程。随着项目生命周期的各个发展阶段，以系统管理的观念，对项目进行目标管理和过程控制管理，定期检视项目过程发展是否符合项目目标的要求，如出现偏差，立即采取有效措施纠偏，提高项目预算执行率。
三、提高项目预算执行率的具体管理措施
通过对当前项目预算执行中存在问题和产生原因的分析，根据提高预算执行率的总体思路，提出如下提高预算执行率的具体管理措施建议：
1.细致论证，科学决策。重视项目的可行性研究，为项目的策划和决策留出充分的时间。应用项目生命周期管理和系统管理思路，在项目申报前进行科学的调研分析，周密细致的论证，确保具有可行性后才决策申报，这是提高项目预算执行率的前提。
2.借助咨询单位，准确编制预算。应用系统管理和目标管理思路，在项目调研分析时，借助社会咨询单位力量，对项目内容、功能和形式进行方案设计，并根据方案设计进行概算，提高预算编制的精细度、准确度，为提高项目预算执行率打好基础。
3.合理设置项目目标。应用系统管理、目标管理和过程控制管理思路，对项目建设周期等目标进行系统分析、准确计算、合理设置，确保项目目标满足项目预算执行率的要求。
4.提前做好项目准备工作。应用项目生命周期管理、系统管理思路，在项目立项或批复后，立即着手做好勘察测量、图纸设计、招投标及土地、规划、建设等各项手续办理等项目准备工作，能提前的提前，能同步的同步，为项目预算执行做好准备。
5.推进项目执行，加强执行监督。应用系统管理和过程控制管理思路，加强项目进度、质量、安全、费用等方面的管理和控制，分项目定期检查通报预算执行率，分析偏差原因，采取有效措施进行纠偏，提高项目预算执行率。
6.采用合理的合同条款。在法律法规规定范围内，保证国有资金使用安全的前提下，采用适合于项目预算执行率考核要求的合同条款，如可以通过适当提高合同预付款及进度款支付比例的方法，提高项目预算执行率。
7.加强沟通协调，提高内部流转效率。应用系统管理思路，在项目预算执行过程中，要加强相关部门、单位的协调配合，勤沟通，多商量，共同推进项目开展。同时，可以考虑开发合同签订、进度款支付等的网上签批、远程签批功能，推进内部流转信息化，提高内部管理和流转效率，提高项目预算执行率。
8.项目审计关口前移。对于投资较大的基建项目，可以采用跟踪审计的方式，审计单位从招投标或开工时就介入审计，对于投资较小的维修改造项目，可以要求项目完工时必须提交结算资料，审计单位提前开始工作。这有利于控制项目费用，节约审计时间，减少审计争议，提高项目预算执行率。
9.建立项目管理缺陷数据库。对所有在建项目的全过程进行跟踪，将所有导致项目预算执行率偏低或影响其它项目目标的管理缺陷、原因分析、解决办法和预防方法进行记录并录入数据库，在下个项目中避免类似问题出现。通过循环检查改进，不断提高项目管理水平，促进项目预算执行率的提高。
10.加强制度保障并贯彻执行。可以在完善现有制度框架的同时，建立一套以改善流程、提高效率为主要目的的项目管理体系，可称之为“管理指南”，这个指南主要讨论项目管理的思路和方法，与管理制度相辅相成，参照使用。同时加强制度贯彻执行力度，确保贯彻到位，坚持到底，办事有据，管理有序，确保建设资金使用安全，提高项目预算执行率。
四、结语
项目预算执行率是直属海事系统重要的考核目标之一，更是判断国有资金使用效率高低、项目是否成功执行的综合性指标。本文通过对当前项目预算执行中存在问题及产生原因的细致分析，认为项目管理水平不高是导致项目预算执行率偏低的主要原因。同时结合管理学和项目管理科学的相关知识，提出了提高项目预算执行率的总体管理思路，即：项目生命周期管理、系统管理、目标管理和过程控制管理。在总体管理思路框架下，提出了提高项目预算执行率的十项具体管理措施。笔者期望通过对提高项目预算执行率的管理学探索，提高项目管理水平、理顺管理思路、采取有效管理措施，提高项目预算执行率，取得满意的项目成果。
