关于古罗马的共和
什么是罗马法
作者：丁耘
在我国的政治生活中，“法治”正获得越来越严肃的推崇和考量。人们相信“法治”应当替代“人治”成为操纵国家机器的正确方法。更有一种积习立刻让人想到，缺少“法治”的血脉或许正是中国政治传统的最大症结之一。文化人中流传的关于西方文明的种种神话在一定程度上印证了这个猜测：西方文明的来源不就是古希腊哲学、罗马法与基督宗教三大传统嘛？但我们的“法治”问题是在现代化实践中逐渐突显的，所以思想者们很自然地主要注意自由民主政体的宪政制度，并很快就此争论起来。随着思考的推进，某些有识之士也开始把目光转向宪政的近代起源。人们发现，在现代的开端，罗马法复兴起到了举足轻重的作用。非特如此，那些率先在著述中掀起现代性浪潮的政治思想家们，都有一个明显的共同点：就象中国的先贤好称三代那样，他们喜欢谈谈中世纪之前的罗马，在那些关于过去的政治史论里，隐藏了指向未来的政治哲学。这样看来，无论西方还是中国，在为现代性进行的理论思索里，就罗马的法治经验做点考察，都是不无必要的。
那么，什么是罗马法？为什么上古诸族惟独罗马建立了这样的法律体系？建立与维护罗马法的政治史意义何在？欲回答这些问题，不得不诉诸法律的政治乃至礼法前提。
罗马法（roman law）是一种法（law）。与中文的“法”、英文的law相对应的拉丁文概念不止一个，主要的有ius、lex两种。英文学者曾经抱怨law无法尽括这两个拉丁词的丰富含义特别是差别，中文表达显然亦有此憾。应该说，ius 的复杂含义及其与lex的关系，是初步了解罗马法的关键。简言之，ius指自然形成的礼法 、习俗，而lex则指专人制定、由世俗权力机构认可、颁布的律条（参见格罗索，《罗马法史》第七章）。前者出于人及其氏族的自然本性，其历史远于文字，因此是不成文的；后者起初也可口耳相传，但随着政治生活的变化，必须形诸文字。罗马法赖以发生的原初文本——《十二表法》就是lex的最好例子。法律体系是在实践者对原初lex的不断阐释中逐渐成形的。同样，在ius背景上制定的lex实际上也是一种阐释。如果说对lex的应用是司法阐释的话，那么制定lex的阐释则是政治性的。法律制定者（legislator）对lex来说是立法者，对ius来说则是阐释者。律条体系的制定者是有史可稽的权力机构，而礼法秩序的给予者（lawgiver）则往往是传说中的圣人，甚至是民族宗教的至尊神。每个民族的律条体系（lex）之上，都有其赖以确立的整个礼法秩序（ius）作为其正当性源泉。因此ius同时也就是“正当”或“正义”一词的正式拉丁名称。在英文里，具有正当之意的是right而非law，是以有严谨的学者将ius naturale（自然法或者自然正当）翻译为 natural right而非 natural law。现代政治法学中日益重要的“正当性”（Legitimitaet）与“合法性”（Legalitaet）对峙问题，实际上便源于ius与lex的关系。
Ius/lex并不仅仅存在于罗马文明之中。为了强调各民族政治习俗的共同性，维柯甚至将“万民法”（ius gentium）与“自然法”（ius naturale）合二为一生造了“万民自然法”（ius naturale gentium）一词。既然许多古代民族那里都有其礼法与律条，那为什么惟独罗马法成了现代法治的样板呢？如果一切民族政治习俗的演变规律都是共同的，那为什么维柯这样史家式的哲人又只选择“十二表法”来做所谓“普世大法”的范例？
从历史上看， 现代欧陆各国的民法典均脱胎于罗马法。据说，由于罗马法学家们把兴趣都集中民法上，罗马法系才得到了“民法法系”的别称。事实上，在古今各种罗马法教科书中，占据绝多篇幅的确实都是民法也就是私法的内容。那么罗马法的“普遍性”也就是民法或者说“权利”的普遍性？但是，在古罗马最伟大的史家李维看来，这部主要被看作最初民法典的十二表法却是“一切公法与私法的渊源”。他甚至认为，十二表法的制定，标志着罗马进入了一个崭新而不无短暂的宪制（constitution）时期。梅因则认为：“罗马法典只是把罗马人的现存习惯表述于文字中”。看来，法学家们研习罗马法固然是为了制定民法典，而史学家们却在私法制定的背后看到了公法的建立乃至礼法的变迁。从“十二表法”以及各种“阶梯”、“汇纂”中很难直接看到私法制定的公法背景，更难看到礼法阐释在立法过程中的作用。 法律把阐释界定为“为理解法律规定的内容、法律或者法律制定者的意图或观点进行的逻辑推理活动”（参见《学说汇纂》1，3）。但正如罗马共和国的智者们所深知的那样，立法者与法学家的意图首先出于政治或伦理智慧（参看西塞罗《国家》、《法律》）。如采取政治史与思想史的视野，从政体（res publica）乃至礼法（ius）两方面观察立法过程，或许便能抵达立法者的深意。
真正的罗马法是从十二表法开始的，而十二表法的建立与巩固完全是罗马共和国建立不久贵族与平民斗争-妥协的结果。在这个使罗马跨入伟大民族之列的历史过程中，斗争的坚决、妥协的明智、平民的成熟、贵族的开明，这四个要素缺一不可。也许还可加上第五个要素，那就是罗马哲人对哲学之超越性的清醒克制、对城邦礼法与公民教育的充分尊重。如以这几点对观希腊特别是雅典，就能比较清楚地看到后者无法真正成为世界帝国的原因。
大约在公元前510年，罗马人民驱逐了塔尔奎尼王族，结束了实际上已沦为僭政的“王政时代”，由此进入贵族政体。为了巩固新生的共和国，分享了国王治权（imperium）的两位首任执政官采取了两个重要措施，即劝说人民发誓不再允许任何人在罗马担任国王；并且扩大了元老院的规模。但共和国并未就此安定下来。正如希腊政治哲人反复指出的，贵族政体极易变异为寡头政体（参见亚里士多德，《政治学》第四卷），而后者治下的国家实际上无不分裂为少数贵族与多数平民这样“两个城邦”（参见柏拉图，《国家》551d）。就象古往今来的无数国家昭示的那样，寡头与平民之争是一切内政骚乱的根源。在雅典，这种斗争的结果是以梭伦立法为标志的平民政体的建立。雅典的平民政体固然带来一时的繁荣，但也滋生了“平民领袖”（demagogue，转意为“煽动蛊惑家”）操纵下的大民主，压制甚至迫害本邦的优秀人士，从而导致了无法化解的左右党争，最终被内乱削弱了雅典的霸权地位。相比之下，罗马的平民运动则走了一条更为稳健成熟的宪制之路。
据记载，在驱逐国王之后的十六年中，罗马陷入了长期的所谓“骚乱”之中。平民们要求取消对贵族的附庸关系，要求均分土地、实行口粮供给、彻底取消债务奴隶制度、要求更多的政治权力……约在前494年，柏拉图“两个城邦”的比喻终于在罗马成了现实：大批平民由于受债务所迫，有丧失自由沦为奴隶的危险，奋而以激烈手段自卫。他们以分裂（disunion）为武器迫使贵族接受承认平民政治权力的协议，以维持城邦的统一。平民们聚集在圣山，创立了护民官（Tribuni）制度，并通过“神圣约法”强调了护民官在宗教上的不可侵犯性（参见李维，《建城以来史》，Book III）。平民们试图通过这个制度确保自己不会因经济上的不平等而丧失自由。事实证明，这个被马基雅维里大加赞扬的制度是罗马共和国走上正轨的关键因素。护民官制度本身就意味着“骚乱”并未演变为消灭贵族的平民革命，意味着平民与贵族在政治上初步的相互承认。平民定期选出的若干名护民官是一种职位，并非雅典大民主中涌现的平民党魁（“demagogue”）。护民官的权限是衡平性的，为了帮助平民抵抗由贵族担任的执政官之权；同时也是消极性的，仅对元老院决议有否决权。平民通过选举护民官制约元老院，既能以高度集中的方式清晰表达平民的意志，又能以职位之力发挥“审核法律的理性”明智评价贵族的政治主张。与单纯的平民政体与寡头政体相比，护民官制度权限既能尊重贵族的智慧，又能照顾平民的利益，可以说是阶级斗争的缓冲带、政体稳定的压舱石。乌尔比安径直把“有关国家稳定的法”界定为公法，因此护民官制度的建立本身便显示了十二表法赖以出现的公法背景，意味着“脱离运动”（马基雅维里所谓disunion）的走向不是革命，而是法治。此后的史实表明，没有护民官制度，就没有罗马法。罗马政体的一大特点就是制度演进的连续性或者渐变性，政体的调整与法律的修正都是在已有的制度上逐步进行的。斗争、在妥协中胜利；在已有的胜利基础上再斗争、再妥协……，罗马平民就这样以该制度为基石，步步为营地迈向了立法。
护民官制度的建立只是罗马平民政治运动的开始。如果说前494年之前平民斗争还是某种“骚乱”的话，那么此后的斗争则基本表现为护民官与执政官之间的“合法”斗争。根据史书的记载，在前462年，当时五大护民官中的一位针对执政官治权的滥用，建议成立专门的委员会立法规范执政官治权，因遭元老院反对而被搁置。第二年全体护民官再次提出同样的动议仍然未果。此时，立法问题已经成为贵族、平民阶层斗争的焦点。鉴于一时难以直接达到这个目标，护民官调整了斗争策略。他们首先在前457年成功地将人数扩展到10名；三年之后，护民官提出了一个不露锋芒的建议：“请元老们让纷争停息；如平民的法律不为他们所赞同，则请他们允许由平民与贵族共同组成立法委员会，提出有益于双方且能捍卫平等的自由（aequandae libertatis/equal liberty）之法律”（李维，前揭，BookIII.xxxi.8）。这个建议看似温和，其实是把贵族执政官的治权问题暂时悬置起来，提出了制定一揽子均衡两造之法律的要求。元老们同意了这个想法，却坚持不让平民进入立法委员会。这说明了，一方面贵族已经同意以法律的形式巩固双方的相互承认，另一方面无疑认为平民没有足够的智慧参与立法。
那么，罗马人民认为谁有这样的智慧呢？关于这个问题，我们有的只是传闻与争论。权威的罗马史及法制史的主流记载是，罗马的贵族与平民就立法权僵持不下，最后认为还是希腊人没有争议地拥有立法智慧，因此派了一个使团去雅典学习梭伦的以及其他希腊城邦的法律。但政治哲学家们的意见却截然相反。西塞罗在回顾共和国的历史时，只是颂扬了十位罗马立法者的杰出智慧，却丝毫没有提及向希腊立法者的学习（参见西塞罗，《国家》，第二卷，36）；而在其他场合，他明确地对希腊立法者的智慧表示了不恭。马基雅维里则指出，罗马立法模式与雅典、斯巴达其实相当不同。关于共和国的宪制，他更多地强调了机缘与罗马人的德性（参见马基雅维里，《李维史论》Book I，2）。对主流记载反对最力的是维柯，他为此写了一部仅正文就有200余节的皇皇巨著《普世法权》。在西塞罗对罗马立法者的颂扬中维柯看到了超出事实的“原理”：礼法的演进是普世的，任何民族都可以不假外求，遵循它自己固有的自然本性确立普世大法；因此罗马必定拥有自己的、与摩西、莱库古同样伟大甚至更加伟大的立法圣人。
罗马是否学习过希腊的立法经验，这看起来只是个微不足道的事实问题，为什么罗马与意大利的政治哲学家们如此郑重其事地予以否认呢？最根本的理由或许是：立法的首务并非设计律条（lex），而是阐释礼法（ius），而礼法其实是民族本性与固有生活的表达。礼法与生活习惯（ethos）息息相关，罗马的政制、伦理与希腊差异甚大，怎么可能照搬后者的法律精神呢？罗马没有希腊那样发达的自然哲学传统，因此也没有消解礼法根基的“智者运动”。在实践与理论、神话与理性、传统与革命、名教与自然、礼法与哲学、贵族与平民等一系列关系上，罗马的评判取舍与希腊迥然有异，又怎么可能模仿那些并不十分稳定的外邦呢？实际上罗马法在开端处便与希腊的法律体系有至关重要的差别，且让我们回到史实上考察之。
无论罗马人是否学习过希腊的立法智慧，有一点无可争议，罗马的平民最终让步，同意成立一个纯由贵族构成的十人立法委员会。这十位立法者制定了一部两个阶层共同接受的成文法典——十二表法的前十表。成文法的制定把法律从贵族垄断的秘藏变成了直白的文字，因此明显有利于平民。但另一方面，制定与阐释法律仍然依赖于贵族的德性与智慧。整部十二表法的基本内容也可以说是混合了有利于贵族的古老习惯与有利于平民的较新规定。在罗马法漫长的衍生史中，对十二表法的阐释越来越偏向两阶层之间的平等。按照维柯，这意味着十二表法体现了一种新的礼法——以平等（aequitas/equity）为特征的人道自然法。而在西塞罗看来，罗马法表明了罗马的政体是贵族与平民共同统治、并且结合了王政因素的“均衡政体”——这种从未被希腊人认真实践的政体正是罗马共和国的荣耀所在。共和国的首席思想家自豪地宣称，在诸政体之中，均衡政体是最可取的：“因为一个国家中必须有最高的王政因素，某些权力则应授予上层公民，而某些事物又应该留给民众来协商个决定。这样一种宪制（constitution）首先提供了某种高度平等……其次，它具有稳定性 。”（西塞罗，《国家》，第一卷，45）可以说，罗马法的背景就是以上下阶层的相互承认为自然法前提的均衡政体。没有这种礼法-政制背景，一切宪政、民法典均不可能。
“均衡政体”确实是由罗马人发扬光大的。由于没有合适的制度框架，希腊人的阶级斗争只是导致了不断危及城邦稳定的左右党争，而没有确立一个稳定的宪制体系。但在理论上，亚里士多德早就进行过更为详尽然而不甚明确的讨论。在《政治学》第四卷，亚里士多德指出了柏拉图政体分类的遗漏，即没有发现在君主、贵族、平民、寡头这四种“基本政体”之外还有情况复杂的混合政体（参见亚里士多德，《政治学》1293a--1293b）。这样的政体混合了由各阶层自然本性而来的政治准则：即贵族的德性、寡头的财产与平民的自由。混合了三种全部准则的政体也可称为“贵族政体”；仅混合了“财产”与“自由”两重准则的政体的颇难命名，亚氏径直称为politeia。字面意思就是“政体”。通常英译为constitutional government，中文旧译相应为共和政体或宪制政体。较新的汉译取polis（城邦）、politees（公民）、与politeia（政体）三者的联系，确定为“公民政体”。新译较胜，与希腊之城邦（polis /civitas）、罗马之市民法（civil law）、现代之公民社会（civil society），均有渊源可溯。亚里士多德讨论“贵族政体”与“公民政体”时，语多自相抵牾，关键原因是在平民阶层崛起不久的政体中，“贵族”因素与“寡头”因素经常无法分辨——由于财富仍然集中在贵族手中，古老的德性准则实际上为财产准则所遮蔽，居贵族之名者实际上已蜕变为寡头。此时的德性准则，只能部分地转移到财产适中，政治等级平平而自然等级较高的“金银集团”中（参见柏拉图，《国家》415a-b）——这种集团在希腊只是哲人的“高贵谎言”，在罗马却由深通实践智慧的政治与法学精英们部分实现了。如以亚里士多德的方式来看，则西塞罗所描述的罗马政体与其说是贵族式的，不如说是公民式的。十二表法因以制定的机缘——罗马贵族与平民之间围绕债务奴隶制的斗争最清晰地提示了亚里士多德归给“公民政体”的两条准则：寡头之“财产”与民众之“自由”。然而，作为贵族政体要素的德性并未全然消失，而是隐秘地存在于例如自我教养的政治家或者松散的法学家团体中，并以实践智慧（prudence）乃至法理学——关于正义的实践智慧（jurisprudence）的方式发挥作用。可以说，究其实质，“德性”在罗马政体中不是构成性的准则，而是运演性的动因。某种知识团体而非某一阶级担当“德性”，这也符合政治社会由“贵族政体”向“公民政体”演化的一般规律。 该知识团体的任务是以参议的方式统治，以阐释的方式立法。该团体的立身之基乃是公民教育与自我教育。“德性”的传承与容身是通过教育实现的。那个教育发生的共同体，是实际公民政体边缘的另一个言语城邦。这个城邦的构建本身必定是贵族式的。没有这个“立言”的贵族政体，就没有那个“立功”的公民政体。我们在西塞罗的作品中，清楚地发现了前者；在他的行迹中，同样清楚地发现了后者。
与律条一样，政体必须有其ius作为正当性之根据。政体与律条是同一种ius阐释之两个方面。从亚里士多德与西塞罗的论述看，对混合政体的辩护与维护之道不外有二，一曰稳定；一曰平等。政治科学评价一个政体的首要标准是该政体能否保持自身的稳定。在这个意义上，亚里士多德对贵族、君主、寡头及平民四种“基本政体”的评价均低于混合政体。而混合政体本身不止一种，复有其稳定性高下问题。稳定取决于具有不同政治准则的各阶级之安顿。混合政体中的“贵族政体”要调和三种准则，因此比仅调和两种准则的公民政体更加困难。而在寡头平民之争中，薄有财产、不忧自由的中间阶层隐隐然作为“第三方”给两造以缓冲，因此可算政体稳定的压舱石。在亚里士多德看来，最稳定的公民政体当数这种中间阶层政体。如无法造就一个庞大到足以缓和尖锐阶级斗争的中间阶层，那就只有依赖高超的政治技艺在寡头与平民之间实行均衡统治。中间阶层政体起初只是亚里士多德中道政治学的悬想，它既没有在希腊主要城邦，也没有在罗马找到经验证实。但该政体最清晰地提示了混合政体的礼法根源。稳定的真正根基其实并非“寡头主义因素”与“平民主义因素”的单纯“混合”，而是通过这种混合、协调完成的第三因素——“平等”（isotees），或者我们也可称之为“公民主义因素”。这个第三因素在第三方（中间阶层）政体那里可以得到最清晰的呈现。而在那些力求稳定的其他混合政体中，礼法演化所趋近的，也正是这样一种新的正当之道。如果说，“稳定”或者阶级和解作为政治技艺的目标主要是政治科学关切之事，那赋予该目标以正当性的“平等”则是政治哲学的讨论主题。这个被亚里士多德从柏拉图的轻蔑中拖出的主题，无疑是古今之变的关键之一。罗马法的自然法平等之道上承古典、下开现代，正是透视古今变机的绝好例子。
平等并非不见容于古典政治哲学。实际上一切证成平等的现代政治哲学无不贯穿着对古代的引证。亚里士多德早就分析过平等概念的复杂性：既可以指齐一均同的“数目上的平等”（一切平均），也可指相对而言的“比例或价值上的平等”（按才力而得）。亚里士多德既批评了寡头政体的绝对不平等，也批评了平民政体的绝对平等。他自己的主张是在某些方面实行一切均同（例如自由状态），另外一些方面实行价值平等（例如财产状态之多劳多得）。这其实已不自觉地提出了与公民政体相应的第三种平等概念。回过头来看罗马共和国，让人有点奇怪的是，立法之初罗马并没有庞大的中间阶层作为承担第三种平等的第三方，那政体何以在内部的不断调整中仍然保持稳定呢？实际上，稳定的礼法（ius）根源仍然是上述第三种平等。但罗马共和国的第三方不是中间阶层，而是阐释法律维护国家的法学家们。正是在他们手中，后人总结为平等之人道自然法的新礼法才缓慢而顽强地成长起来。这个第三方逐渐与国家以及新君主（恺撒们）融为一体，最终完全拉平了贵族与平民乃至罗马公民与外邦万民的差距。平等的实现过程也就是罗马共和国-罗马帝国的崛起、衰亡过程。在这一过程中，罗马法的平等已经决定性地转化为那第三种平等。这样的平等消除的非但是上下之别，而且也是内外之别。至大无外的罗马帝国扩充为“开放社会”之日，也正是它从世界顶峰上跌落之时。“最后，整体的分解终于造成普遍灾祸和伦理生活的毁灭；民族个体性消亡在一种万神庙的统一中，一切单个人降格为私人，他们一律平等，……只有……那种抽象任性才把他们联系起来”（黑格尔，《法哲学原理》第357节）
结果已经在某种程度上包含于开端之中。十二表法与新生的共和国究竟意味着什么呢？十八世纪初的维柯说，这意味着平等之人道自然法的普世正当性。二十世纪的科热夫有了更开阔的历史视野。他说，那第三种平等正是辨证地融合了“贵族政体之均等”与“布尔乔亚之等价”的“公民平等”。这个公民平等甚至可以由纯粹的法学家集团作为第三方来维护。有这样的第三方的国家叫做“法治国家”。象罗马帝国那样将公民平等推到至大无外的国家叫做“普世大同国家”（the universal and homogeneous state）。罗马帝国那样的国家如能再出现一次，那或许就是历史的终结了。科热夫虽然是上个世纪最伟大的黑格尔解释者，看来却远比后者乐观的多。其实，按照再上个世纪最伟大的黑格尔解释者看来，正因为科热夫的人类学前提：斗争与劳动（参见科热夫，《法权现象学大纲》第35-37节），所以法与国家只是阶级斗争、阶级压迫的工具，罗马共和国则是由于斗争的势均力敌，导致国家以虚假的“第三方面目”出现（参见马克思，《共产党宣言》以及恩格斯《家庭、私有制与国家的起源》）。在这位赫拉克里特的崇拜者看来，法与国家的可能完全依赖于暂时的“和平”；而历史归根结底是斗争而不是和解。在他的学生那里，法与国家正是有待扬弃的东西，争论只在于在“国家自行消亡”的过程中，革命政党应当如何发挥作用（参见列宁，《国家与革命》第一章）。那使法与国家乃至政治不可能的东西，正是西塞罗维柯科热夫们认为使法与国家可能的东西——平等，或者，为了承认的斗争。
格拉古兄弟的改革与罗马共和宪政的衰微
作者：陈可风
一 格拉古兄弟改革的目的及其历史背景
提比略·格拉古(TIB.Sempronius Gracchus,163-132 B.C.)和盖乌斯·格拉古(C.Sempronius Gracchus,153-121 B.C.)所采取的方法不同，但兄弟俩所进行的改革都主要致力于解决小农破产问题，试图通过立法途径确保在中等庄园(Villa)盛行时代小地产的存在。实际上小农是罗马共和城邦政治制度的重要基础，也是确保这一社会结构稳定的关键。个别西方学者套用近现代社会阶级分析方法，把罗马的小农也称之为“中产阶级”(middle class)，认为格拉古兄弟的改革就是要确保他们不被沦落为“无产者”(proletarii)，避免社会急剧分化。有些中国学者则用。“抑强”（压制豪强）、“固本”（维护小农）、“强兵”（保持兵源）来概括格拉古兄弟的改革。格拉古兄弟改革的是小农问题、土地问题，要深入理解这场改革，有必要对此前罗马土地情况做一简要的说明。
根据考古学和比较社会学的研究成果，现在一般倾向于蒙森的观点，认为早在罗马建城以前拉丁姆就已存在家庭私有土地（注：弗兰克：《古代罗马经济概览》（第1卷）[M].Tenney Frank. An Economic Survey of Ancient Rome[M].Paterson & New Jersey:Pageant Books,INC.,1959.）。多数学者还认为在埃特鲁斯王时期氏族土地就已经绝迹。当然氏族土地的消亡是一个漫长的过程，它与罗马国家的发生和形成密切相关。瓦罗(M.Terentius Varro)和普林尼(C.Plinius Secundus)都曾提到罗马的第一个王罗慕路斯曾授予每位男丁(viritim)两犹格(bina iugera)土地，瓦罗还说“它们可传给子嗣”(quae heredem sequerentur)故而“称之为遗产”(heredium appellarunt)（注：见瓦罗：论农业[M].(Varro,Rerum Rusticarum),Ⅰ,10,2；另参见老普林尼：《自然史》(Plinius Secundus,Naturalis Historia)，ⅩⅧ,2,7；狄奥尼修斯：《罗马古事记》(Dionysius,Roman Antiquities)，Ⅱ,7,4；西塞罗：《论国家》(Cicero,De Re Publica),Ⅱ,9,16;14,26。）。在罗慕路斯之后诸王，古典作家亦有按丁分配土地的记载（注：狄奥尼修斯：《罗马古事记》，Ⅱ,62,3-4;Ⅱ,74,2-4;Ⅲ,1,4-5；李维：《建城以来史》(Livius,Ab Urba Condita),Ⅰ,33,2;46,1；西塞罗：《论国家》，Ⅱ,18,33。），不过这些土地似乎主要是征战掳掠土地的一部分（注：罗马很少象公元前396年对维爱、公元前211年对卡普亚那样全部剥夺被征服者的土地。在多数情况下，罗马只剥夺敌对居民所占据的部分土地，一般为1/3或2/3。），而不是原有氏族土地。除按丁分配土地外，西塞罗还曾提到王政时期第四王安库斯·马尔基乌斯(M.Marcius)在第伯河口奥斯提亚(Ostia)设置殖民地（注：西塞罗：《论国家》，Ⅱ,18，33。不过也有学者（如弗兰克）对此表示怀疑。）。
关于共和早期（公元前5～4世纪）罗马设置殖民地和分配土地，史料中不乏记载[1]。其中公元前456年颁布的《关于将阿温提努姆土地收归国有的伊基利亚法》(lex Icilia de Aventino publicando)（注：见李维：《建城以来史》，Ⅲ,31-32；狄奥尼修斯：《罗马古事记》，Ⅹ,32。根据该法，阿温提努姆上的土地分配给平民，供其建造住房之用。）和公元前393年对维爱土地(ager Veientanus)的分配（注：这是自罗马起源以来最大规模地按丁分配土地，狄奥多洛斯的说法是每丁4犹格（《历史集成》，ⅩⅣ,102,2），李维的说法则是每丁7犹格（《建城以来史》，Ⅴ,30,8）。另据李维记载（《建城以来史》，Ⅵ,5,8），公元前387年罗马在维爱土地上还组建了4个新部落。）具有重大意义。至于古典作家（注：李维：《建城以来史》，Ⅱ,41；狄奥尼修斯：《罗马古事记》，Ⅴ,75。）所说公元前486年的《卡西亚土地法》(lex Cassia agraria)，因与格拉古兄弟的改革方案颇为相似，不为多数当今学者采信；或至少认为这一法律未曾实施（注：见弗兰克：《古代罗马经济概览》，第1卷，第25页，注释4。）。
公元前3世纪罗马在意大利兴建了不少殖民地，但似乎仍不能解决平民对土地的需求。公元前232年保民官盖乌斯·弗拉米尼乌斯(C.Flaminius)不顾元老院的强烈反对，提议通过了一项平民决议，即《按丁分配皮凯努姆和高卢土地法》(lex de agro Piceno et Gallico viritim dividendo)（注：波里比阿：《历史》(Polybius,The Histories)，Ⅱ,21,7-8；西塞罗：《论老年》(Cicero,De Senectute)，Ⅳ,11；《布鲁图斯》(Cicero,Brutus)，ⅪⅤ,57。）。瓦罗曾引老加图《起源》(Origines)中的一句话对这块土地做出了具体说明，指出“阿里米努姆以内皮凯努姆以外按丁分配的土地称之为罗马高卢地”(ager Gallicus Romanus vocatur,qui viritim cis Ariminum datus est ultra agrum Picentium)（注：瓦罗：《论农业》，Ⅰ,2,7。此处“罗马高卢地”(ager Gallicus Romanus)即通常所说“高卢土地”(ager Gallicus)。关于元老院反对该法案的原因，当今学者有多种推测和争议，详见维西尼亚：《罗马共和中期的国家、社会和著名领袖》(Rachel Feigh Vishinia,State,Society and Popular Leaders in Mid-Republican Rome 241-167 BC,London & New York:Routledge,1996)，第25-31页。）。该法的实施诱发了罗马人与这一地区相邻的高卢人之间的矛盾，引起高卢人入侵并最终导致罗马对山南高卢的征服。公元前218年至177年间，罗马还在山南高卢兴建了一批罗马殖民地和拉丁殖民地[2]。
尽管汉尼拔战争战事过长，导致长期服役的罗马小农无暇耕作而使土地抛荒。但罗马从山南高卢以及从背叛的意大利诸邦中没收的土地可以用于土地分配，不至于引起严重的社会危机。据布伦特(P.A.Brunt)的估计，公元前200年后大约有50000份土地分给了罗马人和拉丁人[3]。另一方面，这场严酷的战争促使罗马公民锐减，从公元前214年的214000人减至公元前194年的143704人（注：李维：《建城以来史》，ⅩⅩⅨ,37；ⅩⅩⅩⅤ,9。不过对如此大幅度的减少，也有人表示怀疑，认为很可能公元前194年的人口普查未把在海外服役的八个军团约四万公民统计在内。见弗兰克：《古代罗马经济概览》，第1卷，第109页，注释1。），这使得公民份地数量需求减少。然而，公元前170年前后份地分配则几乎停止，而罗马公民人数和征兵数目持续增加（注：根据李维的记载（《建城以来史》，第48卷提要[Epit.,XL Ⅷ]），公元前罗马公民人数达324000人。），这势必引发土地饥荒和社会问题。
当然，更为严重的是自第二次布匿战争后，罗马—意大利的经济社会结构发生了巨大变化。随着海外扩张和行省的建立，罗马共和国疆域大为拓展并沟通了地中海世界各地贸易。由于行省（特别是西西里和撒丁）作为贡赋缴纳的谷物源源不断流向罗马（注：我们不能确切知道这一时期的具体数量，但在维若斯任西西里总督时，西西里缴纳的什一税达3,000,000摩狄(modii)。见西塞罗：《诉维若斯》(Cicero,In C. Verrem)，Ⅱ，3,163。有学者据此估计，公元前200-150年间，西西里和撒丁两地缴纳的什一税大约合4,000,000摩狄。见弗兰克：《古代罗马经济概览》，第1卷，第140页。），对土地和气候本不适宜种植粮食作物的意大利（坎佩尼亚、阿普利亚等少数地区例外）带来极大冲击。种植粮食变得无利可图，拥有较大资金者很容易转产改种葡萄、橄榄或开办牧场（注：公元前二世纪后，大量资金（战争赔款、掳掠财产和行省税收等）涌入罗马，这无疑也对大地产的发展起到了极大的推动作用，以包税商和高利贷者为代表的“骑士”等级也在此时形成。弗兰克曾对公元前200-157年罗马财政收入做了统计，其中战争赔偿15210万第纳尔、掳掠财产10950万第纳尔、行省税收13000万第纳尔、西班牙矿产收入（公元前178年后）5000万第纳尔。四项相加，共计44160万第纳尔，占总收入（61060万第纳尔）2/3以上。参见弗兰克：《古代罗马经济概览》，第1卷，第141页。），但对于小农则无能为力。另外，长期征战特别是海外作战又使得他们无暇顾及自己的那份土地。于是出现大地产经济（即庄园经济）迅速蔓延，排挤小农的状况。小农不仅失去了土地，而且就业谋生也成了问题。庄园主更愿意“利用奴隶当农业工人与放牧者，因为害怕自由劳动者会从农业中抽出去当兵；同时奴隶的占有，由于奴隶子孙的繁殖，使他们获得更大的利益，因为奴隶不服兵役，繁殖很快”[4]。
以上意大利社会经济结构的变化使得罗马国家在公元前2世纪中期时出现了严重的社会危机，大量失地而又失业的小农（包括愤怒的老兵）涌入罗马，而代表富有地主利益的元老院并不想改变这种状况。公元前140年后这一危机进一步加剧，因罗马在东方的战争造成国库空虚，使得公共建筑工程停顿下来（这势必减少就业），西西里爆发的持续数年的奴隶战争使罗马城市的粮食供应也变得异常困难。正是在这一背景下，公元前133年的保民官提比略·格拉古(TIB.Sempronius Gracchus)提出了土地改革方案。
二 提比略·格拉古的改革与失败
提比略·格拉古所提议通过的土地法(lex Sempronia agraria)是其整个改革的核心内容，它重申实际上早已废弃的关于公有土地面积占有的规定，即每一父家长(paterfamilias)占有公地(ager publicus)最高限额为500犹格[2]。但鉴于当时的实际状况，这部土地法在重申这一规定时还不得不做出让步，即允许其子每位占地250犹格（阿庇安：《罗马史》，ⅩⅢ,1,11）。但有关这条规定古代文献记载不一，现多数学者认为仅限于长子和次子各占地250犹格，即一自权人家庭父子总共占地不得超过1000犹格。也有学者（如卡索拉和拉布如纳）不同意这一看法，认为每一家子均可占地250犹格（注：卡索拉和拉布如纳（《共和制度史纲要》[Filippo Càssola & Luigi Labruna,Linee di Una Storia Delle Istituzioni Republicane,Napoli: Edizioni Scientifiche Italiane,1991]第3版，第275页）还认为这一规定是针对人口增长而提出的，对人口众多的大家庭（也包括统治集团内的大家庭）有利。）。总之，超过规定所占土地收归国有（可能对占有者给予适当补偿），从中划出一部分用作分配给贫穷无地农民的份地（注：我们不知份地面积的大小，现学者一般认为大约为30犹格。），并规定这种份地不得转让。为了确保土地法的实施，平民会议选出了土地审查分配三人委员会(triumviri agris iudicandis adsignandis)（注：提比略本人、弟弟盖乌斯和岳父阿庇乌斯·克劳狄乌斯当选。），并以另一项土地法(lex Sempronia agraria altera)授权他们负责审查国有土地和进行土地分配，并规定对其决议不得上诉。
土地法的通过遭遇了强有力的对抗，提比略的同僚兼朋友马尔库斯·屋大维(M.Octavius)两次行使否决权(ius intercessionis)，阻挠法案通过。提比略不得已提出了违反人民利益的保民官可否继续任职的动议，结果部落大会罢免了马尔库斯·屋大维的职务，选出另一保民官接替他。这是罗马历史上首次人民自己罢免保民官，也是严重违反共和宪政传统的行为。造成这一状况出现的原因是由于以往平民和贵族斗争的条件不复存在，平民上层已与世族贵族合流并获得了巨大的经济和政治利益。马尔库斯·屋大维本人就是一位大地产主，为公地占有者。他受元老贵族的影响，在大会上对提比略的法案进行否决是不足为怪的。当然，我们也不能纯粹从个人利害得失来解释屋大维的行为（注：根据普鲁塔克的说法，马尔库斯·屋大维考虑到自己与提比略的私人关系，起初并不想卷入。但在外来影响（很可能就是元老贵族的劝说）下，认为袖手旁观有违职责。提比略起初也认为他反对土地法案是出于担心个人利益受损，曾允诺以自己的财产弥补对方因土地法的实施所带来的损失。见普鲁塔克：《提比略·格拉古传》，Ⅺ－Ⅻ。），而应从当时官方正统观念来看待他与提比略的冲突。从罗马共和正统宪制习惯看，国家日常行政管理应属元老院的职权或至少要得到其认可。提比略完全抛开元老院直接通过人民大会处理国家事务的做法，显然有违这一传统。实际上提比略个人及其贵族中的少数支持者（注：其中最重要的是其曾任执政官和监察官的岳父阿庇乌斯·克劳狄乌斯(Ap.Claudius)、法学家（后为大祭司长）普布利乌斯·李基尼乌斯·克拉苏·穆基亚努斯(P.Licinius Crassus Mucianus)和法学家兼执政官普布利乌斯·穆基乌斯·斯凯沃拉(P.Mucius Scaevola)。普鲁塔克（《提比略·格拉古传》，ⅠⅩ，1）说他们参与了土地法案的起草。）是从根本上维护罗马共和宪制，希望通过实施土地法达到固本（稳定小农）强兵（确保国家具有强大的军事力量）从而完全恢复共和宪政的目的。而屋大维更多是从形式上（即从立法程序上）来维护共和传统。我们不排斥提比略对日益贫困的小农具有同情的一面（注：据普鲁塔克（《提比略·格拉古传》，Ⅷ，4--5），提比略在教育方面受到了斯多葛派哲学的影响。另参见芬利·胡珀：《罗马事实》(Finley Hooper,Roman Realities,Detroit & Michigan:Wayne State University Press,1979)，第159-160页。），但不能完全把他作为平民代言人（或许客观上是如此）和领袖来看待。至于世族贵族以及在公元前2世纪发展出来的骑士（注：早在萨谟奈战争中，罗马在18个骑兵百人队之外，还另征募了骑兵，称“私家马骑士”(equites equo privato)，以区别于前者的“公家马骑士”(equites equo publico)。随后骑士演变成为一种身份等级，在穿戴上也有显著标志，与着宽紫色边(latus clavus)外衣的元老不同，如戴金戒指、穿窄紫色边(angustus clavus)外衣等。在以后的战争中，骑兵变得越来越不重要，公元前2世纪末1世纪初，罗马骑兵逐渐被联盟者提供的骑兵所取代，罗马骑士只给军队提供军官。当罗马骑士演化为一种社会等级后，它便脱离其原来所具有的军事意义，成为具有一定财产资格而又不是元老贵族的罗马公民。公元前2世纪时对骑士财产资格规定为拥有资产100万阿斯。参见佛朗哥·费拉里等编：《古典文明词典》(Franco Ferrari·Marco Fantuzzi·Maria Chiara Martinelli·Maria Serena Mirto,Dizionario della Civiltà Classica,MilanRCS Rizzoli Libri S.P.A.,1993)，第576-577页；菲力珀·卡索拉和鲁易基·拉布如纳：《共和制度史纲要》，第286-288页。），由于土地改革方案违反了他们的整体利益，作为阶级集团，他们必然会进行殊死的对抗（除非整个国家遭受巨大危机）。
土地法的实施异乎寻常的困难，公地占有是长久以来的事实。这些占有土地经过数代人，代代相传，已和私产没有什么分别，每一位公地占有者都想方设法证明所占土地为其私产。对三人委员会而言，要确定哪些土地为私产，哪些土地为占有地是件很不容易的事情。另外，土地法只涉及分配土地给贫苦公民，而没有规定必须发放相应的资金给他们购置农具和种子。公元前133年夏天，珀尔伽穆斯王阿塔鲁斯(Attalus)三世去世，他在遗嘱中指定罗马为其王国的继承者。在得知这一消息后，提比略又一次绕开元老院提出新法案：阿塔鲁斯的财产将作为分配给贫穷农民用于购置牲畜和耕作的基金，其王国由人民大会处置（注：此时亚细亚突然爆发了反罗马的起义，因此这一遗产不可能真正到达罗马，提比略提议通过的法律实际上只是一纸空文。）。尽管这一法案得以通过，但违反了罗马共和宪政惯例，因为国家财政事务是专属元老院的职权。反对派散布谣言，说提比略有称王的野心，使这一斗争达到白热化。
为确保人身安全和使改革继续进行，提比略有必要连任保民官。公元前133年夏天，他提出竞选下一年度保民官职位，而这一点也成为元老贵族向其攻击的主要口实。公元前342年，由保民官鲁基乌斯·格努基乌斯(L.Genucius)提议通过的平民决议禁止一个人10年内竞选同一职位和1年内一个人担任两个职位（注：李维：《建城以来史》，Ⅶ,42,1-2。），但这是对高级长官而言，而且不包含特殊官职，至于保民官的连任，并没有法律明文禁止。不过从当时的实际情况来看，保民官的连任的确很久未曾出现了（注：见菲力珀·卡索拉和鲁易基·拉布如纳：《共和制度史纲要》，第277页。）。元老贵族以提比略试图建立专制政权为借口，大肆造谣并决心阻止其连任。提比略也提出了缩短军队服役期限、从骑士等级中增加与元老陪审员相当的陪审团名额等法案。
在选举大会上，大量贵族元老率领其门客(clientes)进入会场，与提比略的支持者发生冲突。以大祭司长普布利乌斯·科尔涅利乌斯·西庇奥·纳吉卡·色拉皮奥(P.Cornelius Scipio Nasica Serapio)为首的元老贵族及其党羽在冲突中杀害了提比略，从此杀戮替代合法斗争大量出现于罗马政治舞台。从共和宪政角度看，作为大祭司长的纳吉卡以“召唤”(evocatio)之名号召人们拿起武器保护共和国的行为不能适用于国内政治斗争中，只适用于反对外来敌人(hostes)。而且，迄今为止反对外敌的“召唤”(evocatio)在罗马也从未发生过。元老院原本以紧急状态令(senatus consultum ultimum)授权执政官普布利乌斯·穆基乌斯·斯凯沃拉(P.Mucius Scaevola)去镇压改革派，但他对元老院的紧急状态令的合法性表示怀疑，一直犹豫不决并最终在面对提比略时放弃了。
改革运动失败后，公元前132年的执政官（属格拉古反对派）在大多数元老的支持下设立了专门审理格拉古追随者的法庭(quaestio)，以参与试图建立专制统治的莫须有罪名起诉，判处了一些人死刑。另一方面，杀害提比略的凶手纳吉卡处境艰难，元老院以在珀尔伽穆斯领土组建新亚细亚行省为名将其派往东方，不久便死在那儿。接替他担任大祭司长一职的是提比略的朋友同时也是盖乌斯·格拉古的岳父，起草土地法的成员之一普布利乌斯·李基尼乌斯·克拉苏·穆基亚努斯(P.Licinius Crassus Mucianus)（注：大祭司实行增补制，但大祭司长（从公元前三世纪末以后）则要在35个部落中通过抽签产生的17部落举行的大会上进行选举。见佛朗哥·费拉里等编：《古典文明词典》，第1491页。）。他还在选举中击败赫赫有名的普布利乌斯·科尔涅利乌斯·西庇奥·埃米利亚努斯(P.Cornelius Scipio Aemilianus)（注：为皮德纳(Pydna)战役罗马主帅保鲁斯(L. Aemilius Paulus)的儿子，后又被老西庇奥(P.Cornelius Scipio Africanus Maior)的儿子(P.Cornelius Scipio)收养，故历史上亦称“小西庇奥”(Scipio Africanus Minor)，以公元前146年（第三次布匿战争）摧毁迦太基而闻名。他最初同情土地改革，但很快便转到反对者的行列。这种态度的转变很可能就是他竞选落败的原因。），成为公元前131年的执政官。
元老院对提比略改革，更多是从其行为方式违反罗马共和宪制的角度进行攻击。它不敢触动其内容，既没有取消土地法，也没有解散土地分配委员会。土地分配委员会的成员虽经两次改组，但选出的均属改革派（注：第一次是在提比略遇害后，选出盖约的岳父普布利乌斯·李基尼乌斯·克拉苏·穆基亚努斯替代他。第二次是在克拉苏和克劳狄乌斯死后，选举弗拉库斯(M.Fulvius Flaccus)和卡尔波(C.Papirius Carbo)替代前者。）。然而由于明显的国有土地稀少，于是开始出现强占尚存争议的土地。这势必招致原土地占有者的不满和抵抗，特别是意大利联盟者，他们依据与罗马先前签署的条约，极力反对罗马占用超过规定限额的土地。因此土地分配难以施行，三人委员会的工作陷于处理各种土地产权纠纷案件。
根据阿庇安的叙述（注：阿庇安：《内战记》，Ⅰ,19。），公元前129年，西庇奥·埃米利亚努斯从维护意大利联盟者的利益出发，促使元老院作出决议，把审理土地产权纠纷的权力从三人委员会转入执政官盖乌斯·森普罗尼乌斯·图狄塔努斯(C.Sempronius Tuditanus)。而该执政官以出征伊利里亚(Illyria)为由，中止了土地产权案件的审理。由于土地产权不能确定，三人委员会无法展开工作，实际上停止了他们的活动。
然而，阿庇安的说法显然与李维的记载相抵牾。后者曾对公元前131年和公元前125年的罗马公民人数作了记录，分别为318823人和394736人（注：李维：《建城以来史》，第59、60卷提要(Epit.,LIX,LX)。），也就是说罗马公民人数在这几年间增长了75913人。按照罗马公民仅登记有产者的习惯，似乎应有相当数量的无产公民在此期间获得了土地，成为有产公民被登录入册。由此，阿庇安关于三人委员会已停止其活动的说法值得怀疑。另外，三人委员会是通过人民大会进行授权，元老院一纸决议似乎也不能剥夺其权力。比较合理的解释应是元老院决议仅仅剥夺了三人委员会审理意大利联盟者土地纠纷案的权力，因为这一权力涉及非罗马公民，也就是罗马对外事务。依照共和宪制惯例，常规对外事务属于元老院的职权，故而它完全可以授权执政官来处理罗马与联盟者的土地纠纷案。至于罗马公民间存在的土地纠纷案件可能仍由三人委员会处理，当然，具体详情由于缺乏记载，我们不得而知。
但是，要获取更多的土地确保改革进行下去，罗马必须要向意大利联盟者在政治上做出某种让步。最好的办法就是给予意大利联盟者罗马公民权，以换取土地。公元前125年的执政官同时又是三人委员会成员之一的弗拉库斯提议给予意大利人罗马公民权，对不愿为罗马公民者则给予向罗马人民大会控告罗马长官的权利。然而，由于元老院（可能也包括人民大会）的反对，该法案未能通过。该法案被否决还导致了利里斯河流域拉丁殖民地城市富若格拉(Fregellae)起义，后起义虽被迅速镇压，但元老院还是向拉丁城市做出了一定程度的让步，即给予在拉丁城市担任官职者以罗马公民权。
三 盖乌斯·格拉古的改革与失败
公元前124年10月10日，当盖乌斯·格拉古就任保民官后，他很快以其杰出的才能成为罗马政治舞台上最重要的人物。尽管就选票而论，他在10位保民宫中仅处于第四的位置。他不但连任了下一年度的保民官，甚至还通过自身的活动和影响，促使候选人盖乌斯·凡尼乌斯(C.Fannius)当选公元前122年度的执政官（注：普鲁塔克：《盖乌斯·格拉古传》，Ⅷ。）。从盖乌斯·格拉古担任保民官期间提议通过的一系列立法来看，他似乎吸取了提比略改革的教训，意识到土地改革的复杂性和艰巨性，认识到仅仅依靠乡村平民是无法完成这一任务的。这次改革不可避免地要向元老院的权威挑战，必须争取城市平民、骑士乃至意大利联盟者的支持（注：维勒易乌斯似乎也看到了这一点，他在《罗马史》(Velleius Paterculus,Historiae Romanae,Ⅱ,3,2)曾这样记叙提比略死前遭受的攻击：“于是，贵族、元老院、骑士等级中优秀和主要的部分以及未被邪恶主张所触动的平民对格拉古发动了攻击，当时他正与其同伙站在广场并鼓动几乎来自整个意大利的聚集者”(Tum optimates,senatus atque equestris ordinis pars melior et maior,et intacta perniciosis consiliis plebs inruere in Gracchum stantem in area cum catervis suis et concientem paene totius Italiae frequentiam)。）。
关于盖乌斯改革活动的文献资料相对稀少，记叙也含糊混乱。有些法律除名称外，具体内容完全没有记载。因此对他担任保民官两年间所从事的一系列立法活动（也包括其同僚提交的立法），很难按年代顺序给予详尽说明。关于其改革，现代学者在相当程度上是靠逻辑推论和分析而得出的。
首先，盖乌斯作为其兄未竟事业的继承者，在上任保民官不久就提议通过了一项土地法(lex agraria)，但具体详情不得而知。实际上，有关这项土地法的信息现代学者也是通过公元前111年的碑铭土地法而间接得知的（注：菲力珀·卡索拉和鲁易基·拉布如纳：《共和制度史纲要》，第282、298页；布伦特：《罗马共和时期的社会冲突》，第84页。）。一般认为这项土地法基本上是重复公元前133年的法律，并完全恢复因西庇奥·埃米利亚努斯而中止的三人委员会审理土地纠纷案的权力。不过根据普鲁塔克的说法，通过分配获得土地的平民还须向国库交纳一定的租税（注：普鲁塔克：《盖乌斯·格拉古传》，Ⅸ,2。）。为了确保土地法的实施，盖乌斯及其同僚如布里乌斯(Rubrius)还相继提议通过了兴建殖民地的法律，即兴建殖民地法(lex de coloniis deducendis)和如布里亚法(lex Rubria)。根据第一项法律，格拉古在意大利的他林敦、可能还有卡普亚等地建立了殖民地。第二项法律是确定在过去迦太基领地内兴建一殖民地，盖乌斯将其命名为“优诺尼亚”(Junonia)（注：即以希腊神话中的天后朱诺(Juno)的名字来命名。）。对于罗马城的城市平民，盖乌斯则通过粮食法(lex frumentaria)予以救济。关于这一法律的具体内容，文献记载十分简略，李维仅仅说每摩狄(modius)以“六又三分之一阿斯的价格向平民供给粮食”(ut senis et triente frumentum plebi daretur)（注：李维：《建城以来史》，第60卷提要(Epit.,LX)。）。我们既不知道按照这一价格向每位城市平民所供给的数量（注：卡索拉和拉布如纳（《共和制度史纲要》，第284页）认为每位城市无产者每月可获得5摩狄的粮食配给，但不知其依据是什么。），也不知道这一价格与市场价格的大概差价（当然，市场价格应是波动不定的)。有人认为这一价格要远低于一般市场粮食价格，不到后者的一半。也有人认为，它只相当于低的市场粮食价格[5]。不过，从盖乌斯的政敌抱怨该法耗尽国家财力来看（注：西塞罗曾说盖乌斯的粮食法“受平民欢迎，因无须劳作可获得大量粮食供给；正直公民则反对，认为这既使平民离开勤劳、趋向懒惰，又会耗尽国库”(Iucunda...plebei;victus enim suppeditabatur large sine labore.Repugnabant boni,quod et sb industria plebem ad desidiam avocari putabant et aerarium exhauriri videbant)，见西塞罗：《替塞斯提乌斯辩护》，XLⅧ,103。盖乌斯死后不久（约公元前120年），保民官马尔库斯·奥克塔维乌斯(M.Octavius)提议通过一项平民决议，对盖乌斯的粮食法作出了修订（西塞罗：《论义务》(Cicero,De Officiis,ⅩⅪ,72)，可能抬高了配给粮食价格和减少了配给数量。苏拉曾一度废止粮食配给制度，但在他死后这一制度又迅速得到恢复。），似乎在当时这一价格与市场价格还是相差甚大。即便这一价格与市场粮食价格没有太大差距，该粮食法仍然具有十分重要的意义，它至少确保城市平民不受粮食市场价格波动的影响。以往也曾出现过利用国家财政对公民粮食供给实行津贴的做法（注：如在公元前203年、201年和196年，见李维：《建城以来史》，ⅩⅩⅩ,26,6;ⅩⅩⅪ,4,6,50,1;ⅩⅩⅩⅢ,42,8。另参见哈里斯：《罗马共和时期的战争和帝国主义——327-70 B.C.》(William V.Harris,War and Imperialism in Republican Rome(327-70 B.C.),Oxford:Clarendon Press,1985)，第72页。），但都属临时措施。盖乌斯的这一法律则将以前的临时举措变成了稳定、持久的方针政策。
粮食法的施行无疑对改善城市平民的生活困境有很大帮助，但似乎还不能促使他们摆脱对贵族大户的依赖。除粮食外，他们还需要衣服、住宿以及其它生活物资，而要满足这些需求仍有赖于贵族大户的施舍。另外，粮食法还是后来（公元前58年后）向城市平民免费供给粮食的先声，它不仅未能使他们走向自食其力，反倒滋长其好逸恶劳，从而也就加深了对贵族大户的倚赖，卷入到他们之间的争权斗争中去。无论是粮食法实行前还是在此以后，罗马城市平民似乎都未能成为反对整个贵族集团的一支力量。除此之外，粮食法的推行还存在其它负面影响，如加重国家财政负担和因从行省输入较廉价的粮食从而损害意大利的农业。
为了配合土地改革和增加国库收入，盖乌斯还提议通过了筑路法(lex de viismuniendis)、新关税法(lex de novis portoriis)和亚细亚行省法(lex de provincia Asia)。筑路法的实行既方便了罗马的粮运，也增加了就业机会。但盖乌斯亲自负责筑路工程却干预了元老院和监察官的职权，不符合常规宪制惯例。新关税法和亚细亚行省法都旨在增加国库收入，前者提高了关税，后者则规定新建亚细亚行省的税收在罗马以5年期的合同发包给罗马包税商。在此之前（如在西西里和萨丁尼亚），罗马对行省的征税虽也采用发包的形式，但包收入为当地人，而且税区不大。盖乌斯此法可提高包收金，从而增加罗马国库的收益，但对行省纳税人而言却是巨大灾难。对行省居民来说，本地包税商和罗马包税商尽管都是盘剥，但二者毕竟大不相同。前者或多或少要受当地公众观念和舆论的影响以及罗马总督的制约；而后者属于在罗马拥有政治势力的骑士，对行省居民的盘剥要厉害得多。后来盖乌斯的这一新办法也移到其它行省，造成更大范围的掠夺。盖乌斯提出亚细亚行省法除了增加国库收入这一直接目的外，可能也有以此笼络骑士的打算，从而消减他们对改革的阻力。然而对行省居民和罗马行省的行政管理来说，盖乌斯的这种权宜之计贻害无穷。
盖乌斯还有两项法律是直接挑战元老院权威的，一为《审判法》(lex iudiciaria)，一为《执政官行省法》(lex de provinciis)。关于《审判法》，古典作家的记叙并不一致。有些作家认为该法仅仅做到了使骑士和元老平分审判权，另一些作家则又说这一法律把审判权从元老转入骑士手中，由是引发许多猜测。有些学者倾向于从改革进程来看待《审判法》，认为最初的法案只是骑士和元老平分审判权，后来才变得激进，彻底剥夺元老的审判权（注：如科瓦略夫似乎就同意这一观点，见科瓦略夫：《古代罗马史》，第482-483页。）。不过，布兰特的解释似乎更合理些。古代作家所说骑士和元老平分审判权是从总体而言，即指对一般民事和刑事案件的审理。至于勒索罪审判(quaestio repetundarum)，陪审员则完全由骑士充任[3]。
盖乌斯的《审判法》可以说进一步加深了元老贵族和骑士这两个等级利益上的冲突和矛盾。自从公元前218年克劳狄乌斯法(lex Claudia)（注：由保民官昆图斯·克劳狄乌斯(Q.Claudius)提议通过的一项法律，该法规定“元老以及其父为元老者不得拥有运载量超过300安佛拉的船只……一切营利行当对元老皆有失体面”(ne quis senator cuive senator pater fuisset maritimam navem quae plus quam trecentarum amphorarum esset haberet...quaestus omnis patribus indecorus visus)。见李维：《建城以来史》，ⅩⅪ,63,3-4。关于该法产生的原因，学者间有多种猜测。相关讨论可参阅维西尼亚：《罗马共和中期的国家、社会和著名领袖》，第34-48页。）实行后，元老贵族的商业活动或多或少要受到限制，这在一定程度上助长了骑士在这一领域的活动。随着共和后期罗马行省的不断增加，包税商和高利贷者成为骑士中最显眼的部分。然而，我们不能被李维的“一切营利行当对元老皆有失去体面”(quaestus omnis patribus indecorus visus)这句话所迷惑，以为元老贵族是地主贵族，而骑士则为商人和高利贷者。克劳狄乌斯法并不能阻止元老贵族通过受其庇护的公民或自由民间接从事海外商业活动（注：实际上老加图就是如此做的，见普鲁塔克；《马尔库斯.加图传》，ⅩⅪ,5-7。），更不能阻止他们发放高利贷。而骑士中从事商业和高利贷活动者也同样购置了地产，和元老贵族一样同为地主。但是公共工程以及行省税收的承包却为骑士所垄断（注：作为负责国家日常事务管理的元老贵族被排斥在公共项目承包之外，既是事实也是合理的。但我们并不知晓其具体时间，有人认为它大致与克劳狄乌斯法同时。如卡索拉和拉布如纳就持这种观点，见菲力珀·卡索拉和鲁易基·拉布如纳：《共和制度史纲要》，第257页。但也有学者（如哈里斯）认为要比这晚许多，见哈里斯：《罗马共和时期的战争和帝国主义——327-70 B.C.》，第80页。），在此骑士与负责国家财政管理和日常行政工作的元老，其利益势必发生冲突。应该说元老贵族在掌握国家政权的前提下或多或少也会从罗马国家整体利益考虑问题，而骑士考虑的则是追逐利益和如何提升自己的社会政治地位。
这种利益上的冲突早在公元前169年就已显现出来，当时以严厉著称的监察官提比略·格拉古(TI.Sempronius Gracchus)和盖乌斯·克劳狄乌斯(C.Claudius)因在发包公共项目方面独断专行，引起骑士不满而遭到指控（注：由保民官普布利乌斯·如提利乌斯(P.Rutilius)以“叛逆罪”(perduellio)罪名向平民会议提出，不过两监察官最终被宣告无罪。后两监察官实施报复，将许多骑士从这一等级中除名，其中就包括普布利乌斯·如提利乌斯。他还被从部落中除名，成为没有投票权的“等外民”(aerarius)。参见李维：《建城以来史》，XLⅢ,16;XLⅣ,16,8;XLⅤ,15,8；瓦勒里乌斯·马克西姆斯：《名言和事迹》(Valerius Maximus,Facta et Dicta Memorabilia)，Ⅵ,5,3；佚名作者：《名人传》(De Viris Illustribus,)，LVⅡ,3；西塞罗：《论国家》，Ⅵ,2。）。如今从盖乌斯开始的包税新举措以及给予骑士审判权的做法无疑大大增强了罗马包税商和高利贷者的权势，也使他们对行省居民的盘剥更加有恃无恐。当然，骑士掌控反勒索罪审判权在一定程度上可节制总督的权力。自从公元前149年设置反勒索罪法庭以来，由于审判权完全由元老们掌握，我们就没有发现哪位总督真正被定罪（注：哈里斯：《罗马共和时期的战争和帝国主义——327-70 B.C.》，第79页。）。然而，盖乌斯把反勒索罪审判权转入骑士之手并不能有助于行省总督的廉正。相反，它只能助长总督的贪婪和对包税商以及高利贷者的纵容。那些比较正直、胆敢阻止骑士疯狂劫掠的总督势必要遭受控告的危险（注：西塞罗曾揭示和抨击了这一现象，见西塞罗：《诉维若斯》，Ⅱ,96,224。狄奥多洛斯也表达过相同的看法，见狄奥多洛斯：《历史集成》，ⅩⅩⅩⅠⅤ－ⅩⅩⅩⅤ,2,31。）。
至于执政官行省法，其目的是削减元老院在安排行省总督方面的权力，也就是说元老院在执政官选举前就必须指定卸任后就任总督的行省。但是在多数情况下，这一法律并不能阻止元老院达到自己预期的目的。一般来说，它不难预计谁将当选执政官。
不过真正令盖乌斯陷于困境的是在非洲迦太基建立优诺尼亚殖民地和在意大利授予罗马公民权的法律提案（注：即关于联盟者和拉丁人的法律提案(rogatio de sociis et nomine Latino)。传统材料对这一法律提案的内容存在两种说法：一为对联盟者和拉丁人均给予全权公民权；另一说法则认为仅给予拉丁人以公民权，给联盟者以拉丁权。似乎后一种说法更合理一些，不过即便如此，这一法案也过于激进了。），特别是后者。首先，在激烈斗争的情势下盖乌斯本人离开罗马前往非洲组建殖民地，应该说犯了策略上的错误。另外，在海外建立殖民地对多数罗马公民来说未必具有很大吸引力，尤其在一个受到诅咒的不祥之地。至于在意大利授予罗马公民权，在当时来说显然是不现实的。盖乌斯的反对派正是抓住这些弱点对盖乌斯进行攻击，动摇他在民众中的威望。
为了迎合罗马平民不愿离开意大利的心理，代表反对改革势力的另一保民官马尔库斯·李维·德如苏斯(M.Livius Drusus)提出貌似激进、实际上却无法实行的法案，即在意大利建立12个殖民地，每地殖民3000人，殖民者免缴租税。后来这一法案在人民大会通过成为法律，即李维亚法(lex Livia)。反对派的这种做法迷惑了不明真相的平民，使盖乌斯在民众中的威信大大降低。另外，为了照顾意大利联盟者的情绪同时也为了阻止授予他们罗马公民权，德如苏斯还曾提出给予他们对罗马长官命令申诉的权力（注：我们不知道是否正式提交了法案，不过即便提交了，也显然没有通过。直到公元前55年，拉丁人似乎仍不拥有这一权力。参见布伦特：《罗马共和时期的社会冲突》，第89-90页。）。
盖乌斯的朋友，原来支持改革的执政官盖乌斯·凡尼乌斯(C.Fannius)此时态度也发生大逆转，猛烈抨击盖乌斯在意大利授予罗马公民权的法案。盖乌斯的这一法案在人民大会上未被通过，接下来他又在竞选公元前121年保民官时落选。随后保民官马尔库斯·米努基乌斯，如富斯(M.Minucius Rufus)还提出取消殖民（特别是在迦太基）的法案。当就这一法案表决举行集会时，盖乌斯的拥护者与贵族派发生冲突，杀死了执政官的一位侍从。于是元老院发布紧急状态令，责令执政官鲁基乌斯·欧皮米乌斯(L.Opimius)“保卫国家”(rempublicam defenderet)（注：西塞罗：《菲力匹克》(Cicero,Philippica),ⅤⅢ,4,14。另参见李维：《建城以来史》，LXⅠ，提要；普林尼：《自然史》，ⅩⅠⅤ,55；瓦勒里乌斯·马克西姆斯：《名言和事迹》，Ⅱ,8,7；等等。），镇压改革派。盖乌斯在逃亡过程为避免被活捉，命令贴身奴隶将自己杀死。另外，他的朋友及其追随者约3000人也被杀害。
格拉古兄弟致力于维护以小农为基础的城邦制度改革最终以失败而告终。尽管这一改革更多带有理想和复旧的色彩，且与日益扩大的罗马国家以及与地中海地区市场经济的发展不相适应，但是它在客观上却反倒帮助了私有制、商业和货币经济的发展。改革过程中所分配的份地以及以前在法律上并不十分明确的占有地最终都被宣布为私有财产（注：根据《托里亚法》(lex Thoria)，一切过去国家公地，无论是分配的份地还是不超过法律规定限额（500-1000犹格）的占有地，都为私有财产，不再重新分配，也不需缴纳租税。该法铭刻在以tabula Bembina名义保存的铭文背面，正面为《阿基利亚法》。不过关于该法颁布的确切年代不清楚，一般认为在公元前111年。参见布伦特：《罗马共和时期的社会冲突》，第92页；科瓦略夫：《古代罗马史》，第425、492页。）；另外，骑士等级在改革失败后地位仍有所提升，成为与传统贵族相抗衡的一支力量。
从罗马共和政治制度发展角度看，格拉古兄弟的改革打破了传统的合法斗争形式，以直接的暴力冲突取代了谈判和妥协，标志着罗马共和宪政开始走向衰微。在元老贵族眼中格拉古兄弟的行为具有暴乱和革命的性质，他们是煽动民众闹事的populares（注：拉丁词populares是贵族对反对派的蔑称，有双层含义，即指民众也指利用民众，意为试图建立个人政权的野心家。撒鲁斯提乌斯（《喀提林阴谋》，38）就将其定义为：“任何试图建立个人权力者”(pro sua quisque potentia certabant)。）。而改革派并不认同元老院的紧急状态令具有合法性质，认为它违反了必须经由人民大会正式审判才能对公民处以死刑这一由《十二表法》确定的基本原则。
参考文献:
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作者：丁耘
在我国的政治生活中，“法治”正获得越来越严肃的推崇和考量。人们相信“法治”应当替代“人治”成为操纵国家机器的正确方法。更有一种积习立刻让人想到，缺少“法治”的血脉或许正是中国政治传统的最大症结之一。文化人中流传的关于西方文明的种种神话在一定程度上印证了这个猜测：西方文明的来源不就是古希腊哲学、罗马法与基督宗教三大传统嘛？但我们的“法治”问题是在现代化实践中逐渐突显的，所以思想者们很自然地主要注意自由民主政体的宪政制度，并很快就此争论起来。随着思考的推进，某些有识之士也开始把目光转向宪政的近代起源。人们发现，在现代的开端，罗马法复兴起到了举足轻重的作用。非特如此，那些率先在著述中掀起现代性浪潮的政治思想家们，都有一个明显的共同点：就象中国的先贤好称三代那样，他们喜欢谈谈中世纪之前的罗马，在那些关于过去的政治史论里，隐藏了指向未来的政治哲学。这样看来，无论西方还是中国，在为现代性进行的理论思索里，就罗马的法治经验做点考察，都是不无必要的。
那么，什么是罗马法？为什么上古诸族惟独罗马建立了这样的法律体系？建立与维护罗马法的政治史意义何在？欲回答这些问题，不得不诉诸法律的政治乃至礼法前提。
罗马法（roman law）是一种法（law）。与中文的“法”、英文的law相对应的拉丁文概念不止一个，主要的有ius、lex两种。英文学者曾经抱怨law无法尽括这两个拉丁词的丰富含义特别是差别，中文表达显然亦有此憾。应该说，ius 的复杂含义及其与lex的关系，是初步了解罗马法的关键。简言之，ius指自然形成的礼法 、习俗，而lex则指专人制定、由世俗权力机构认可、颁布的律条（参见格罗索，《罗马法史》第七章）。前者出于人及其氏族的自然本性，其历史远于文字，因此是不成文的；后者起初也可口耳相传，但随着政治生活的变化，必须形诸文字。罗马法赖以发生的原初文本——《十二表法》就是lex的最好例子。法律体系是在实践者对原初lex的不断阐释中逐渐成形的。同样，在ius背景上制定的lex实际上也是一种阐释。如果说对lex的应用是司法阐释的话，那么制定lex的阐释则是政治性的。法律制定者（legislator）对lex来说是立法者，对ius来说则是阐释者。律条体系的制定者是有史可稽的权力机构，而礼法秩序的给予者（lawgiver）则往往是传说中的圣人，甚至是民族宗教的至尊神。每个民族的律条体系（lex）之上，都有其赖以确立的整个礼法秩序（ius）作为其正当性源泉。因此ius同时也就是“正当”或“正义”一词的正式拉丁名称。在英文里，具有正当之意的是right而非law，是以有严谨的学者将ius naturale（自然法或者自然正当）翻译为 natural right而非 natural law。现代政治法学中日益重要的“正当性”（Legitimitaet）与“合法性”（Legalitaet）对峙问题，实际上便源于ius与lex的关系。
Ius/lex并不仅仅存在于罗马文明之中。为了强调各民族政治习俗的共同性，维柯甚至将“万民法”（ius gentium）与“自然法”（ius naturale）合二为一生造了“万民自然法”（ius naturale gentium）一词。既然许多古代民族那里都有其礼法与律条，那为什么惟独罗马法成了现代法治的样板呢？如果一切民族政治习俗的演变规律都是共同的，那为什么维柯这样史家式的哲人又只选择“十二表法”来做所谓“普世大法”的范例？
从历史上看， 现代欧陆各国的民法典均脱胎于罗马法。据说，由于罗马法学家们把兴趣都集中民法上，罗马法系才得到了“民法法系”的别称。事实上，在古今各种罗马法教科书中，占据绝多篇幅的确实都是民法也就是私法的内容。那么罗马法的“普遍性”也就是民法或者说“权利”的普遍性？但是，在古罗马最伟大的史家李维看来，这部主要被看作最初民法典的十二表法却是“一切公法与私法的渊源”。他甚至认为，十二表法的制定，标志着罗马进入了一个崭新而不无短暂的宪制（constitution）时期。梅因则认为：“罗马法典只是把罗马人的现存习惯表述于文字中”。看来，法学家们研习罗马法固然是为了制定民法典，而史学家们却在私法制定的背后看到了公法的建立乃至礼法的变迁。从“十二表法”以及各种“阶梯”、“汇纂”中很难直接看到私法制定的公法背景，更难看到礼法阐释在立法过程中的作用。 法律把阐释界定为“为理解法律规定的内容、法律或者法律制定者的意图或观点进行的逻辑推理活动”（参见《学说汇纂》1，3）。但正如罗马共和国的智者们所深知的那样，立法者与法学家的意图首先出于政治或伦理智慧（参看西塞罗《国家》、《法律》）。如采取政治史与思想史的视野，从政体（res publica）乃至礼法（ius）两方面观察立法过程，或许便能抵达立法者的深意。
真正的罗马法是从十二表法开始的，而十二表法的建立与巩固完全是罗马共和国建立不久贵族与平民斗争-妥协的结果。在这个使罗马跨入伟大民族之列的历史过程中，斗争的坚决、妥协的明智、平民的成熟、贵族的开明，这四个要素缺一不可。也许还可加上第五个要素，那就是罗马哲人对哲学之超越性的清醒克制、对城邦礼法与公民教育的充分尊重。如以这几点对观希腊特别是雅典，就能比较清楚地看到后者无法真正成为世界帝国的原因。
大约在公元前510年，罗马人民驱逐了塔尔奎尼王族，结束了实际上已沦为僭政的“王政时代”，由此进入贵族政体。为了巩固新生的共和国，分享了国王治权（imperium）的两位首任执政官采取了两个重要措施，即劝说人民发誓不再允许任何人在罗马担任国王；并且扩大了元老院的规模。但共和国并未就此安定下来。正如希腊政治哲人反复指出的，贵族政体极易变异为寡头政体（参见亚里士多德，《政治学》第四卷），而后者治下的国家实际上无不分裂为少数贵族与多数平民这样“两个城邦”（参见柏拉图，《国家》551d）。就象古往今来的无数国家昭示的那样，寡头与平民之争是一切内政骚乱的根源。在雅典，这种斗争的结果是以梭伦立法为标志的平民政体的建立。雅典的平民政体固然带来一时的繁荣，但也滋生了“平民领袖”（demagogue，转意为“煽动蛊惑家”）操纵下的大民主，压制甚至迫害本邦的优秀人士，从而导致了无法化解的左右党争，最终被内乱削弱了雅典的霸权地位。相比之下，罗马的平民运动则走了一条更为稳健成熟的宪制之路。
据记载，在驱逐国王之后的十六年中，罗马陷入了长期的所谓“骚乱”之中。平民们要求取消对贵族的附庸关系，要求均分土地、实行口粮供给、彻底取消债务奴隶制度、要求更多的政治权力……约在前494年，柏拉图“两个城邦”的比喻终于在罗马成了现实：大批平民由于受债务所迫，有丧失自由沦为奴隶的危险，奋而以激烈手段自卫。他们以分裂（disunion）为武器迫使贵族接受承认平民政治权力的协议，以维持城邦的统一。平民们聚集在圣山，创立了护民官（Tribuni）制度，并通过“神圣约法”强调了护民官在宗教上的不可侵犯性（参见李维，《建城以来史》，Book III）。平民们试图通过这个制度确保自己不会因经济上的不平等而丧失自由。事实证明，这个被马基雅维里大加赞扬的制度是罗马共和国走上正轨的关键因素。护民官制度本身就意味着“骚乱”并未演变为消灭贵族的平民革命，意味着平民与贵族在政治上初步的相互承认。平民定期选出的若干名护民官是一种职位，并非雅典大民主中涌现的平民党魁（“demagogue”）。护民官的权限是衡平性的，为了帮助平民抵抗由贵族担任的执政官之权；同时也是消极性的，仅对元老院决议有否决权。平民通过选举护民官制约元老院，既能以高度集中的方式清晰表达平民的意志，又能以职位之力发挥“审核法律的理性”明智评价贵族的政治主张。与单纯的平民政体与寡头政体相比，护民官制度权限既能尊重贵族的智慧，又能照顾平民的利益，可以说是阶级斗争的缓冲带、政体稳定的压舱石。乌尔比安径直把“有关国家稳定的法”界定为公法，因此护民官制度的建立本身便显示了十二表法赖以出现的公法背景，意味着“脱离运动”（马基雅维里所谓disunion）的走向不是革命，而是法治。此后的史实表明，没有护民官制度，就没有罗马法。罗马政体的一大特点就是制度演进的连续性或者渐变性，政体的调整与法律的修正都是在已有的制度上逐步进行的。斗争、在妥协中胜利；在已有的胜利基础上再斗争、再妥协……，罗马平民就这样以该制度为基石，步步为营地迈向了立法。
护民官制度的建立只是罗马平民政治运动的开始。如果说前494年之前平民斗争还是某种“骚乱”的话，那么此后的斗争则基本表现为护民官与执政官之间的“合法”斗争。根据史书的记载，在前462年，当时五大护民官中的一位针对执政官治权的滥用，建议成立专门的委员会立法规范执政官治权，因遭元老院反对而被搁置。第二年全体护民官再次提出同样的动议仍然未果。此时，立法问题已经成为贵族、平民阶层斗争的焦点。鉴于一时难以直接达到这个目标，护民官调整了斗争策略。他们首先在前457年成功地将人数扩展到10名；三年之后，护民官提出了一个不露锋芒的建议：“请元老们让纷争停息；如平民的法律不为他们所赞同，则请他们允许由平民与贵族共同组成立法委员会，提出有益于双方且能捍卫平等的自由（aequandae libertatis/equal liberty）之法律”（李维，前揭，BookIII.xxxi.8）。这个建议看似温和，其实是把贵族执政官的治权问题暂时悬置起来，提出了制定一揽子均衡两造之法律的要求。元老们同意了这个想法，却坚持不让平民进入立法委员会。这说明了，一方面贵族已经同意以法律的形式巩固双方的相互承认，另一方面无疑认为平民没有足够的智慧参与立法。
那么，罗马人民认为谁有这样的智慧呢？关于这个问题，我们有的只是传闻与争论。权威的罗马史及法制史的主流记载是，罗马的贵族与平民就立法权僵持不下，最后认为还是希腊人没有争议地拥有立法智慧，因此派了一个使团去雅典学习梭伦的以及其他希腊城邦的法律。但政治哲学家们的意见却截然相反。西塞罗在回顾共和国的历史时，只是颂扬了十位罗马立法者的杰出智慧，却丝毫没有提及向希腊立法者的学习（参见西塞罗，《国家》，第二卷，36）；而在其他场合，他明确地对希腊立法者的智慧表示了不恭。马基雅维里则指出，罗马立法模式与雅典、斯巴达其实相当不同。关于共和国的宪制，他更多地强调了机缘与罗马人的德性（参见马基雅维里，《李维史论》Book I，2）。对主流记载反对最力的是维柯，他为此写了一部仅正文就有200余节的皇皇巨著《普世法权》。在西塞罗对罗马立法者的颂扬中维柯看到了超出事实的“原理”：礼法的演进是普世的，任何民族都可以不假外求，遵循它自己固有的自然本性确立普世大法；因此罗马必定拥有自己的、与摩西、莱库古同样伟大甚至更加伟大的立法圣人。
罗马是否学习过希腊的立法经验，这看起来只是个微不足道的事实问题，为什么罗马与意大利的政治哲学家们如此郑重其事地予以否认呢？最根本的理由或许是：立法的首务并非设计律条（lex），而是阐释礼法（ius），而礼法其实是民族本性与固有生活的表达。礼法与生活习惯（ethos）息息相关，罗马的政制、伦理与希腊差异甚大，怎么可能照搬后者的法律精神呢？罗马没有希腊那样发达的自然哲学传统，因此也没有消解礼法根基的“智者运动”。在实践与理论、神话与理性、传统与革命、名教与自然、礼法与哲学、贵族与平民等一系列关系上，罗马的评判取舍与希腊迥然有异，又怎么可能模仿那些并不十分稳定的外邦呢？实际上罗马法在开端处便与希腊的法律体系有至关重要的差别，且让我们回到史实上考察之。
无论罗马人是否学习过希腊的立法智慧，有一点无可争议，罗马的平民最终让步，同意成立一个纯由贵族构成的十人立法委员会。这十位立法者制定了一部两个阶层共同接受的成文法典——十二表法的前十表。成文法的制定把法律从贵族垄断的秘藏变成了直白的文字，因此明显有利于平民。但另一方面，制定与阐释法律仍然依赖于贵族的德性与智慧。整部十二表法的基本内容也可以说是混合了有利于贵族的古老习惯与有利于平民的较新规定。在罗马法漫长的衍生史中，对十二表法的阐释越来越偏向两阶层之间的平等。按照维柯，这意味着十二表法体现了一种新的礼法——以平等（aequitas/equity）为特征的人道自然法。而在西塞罗看来，罗马法表明了罗马的政体是贵族与平民共同统治、并且结合了王政因素的“均衡政体”——这种从未被希腊人认真实践的政体正是罗马共和国的荣耀所在。共和国的首席思想家自豪地宣称，在诸政体之中，均衡政体是最可取的：“因为一个国家中必须有最高的王政因素，某些权力则应授予上层公民，而某些事物又应该留给民众来协商个决定。这样一种宪制（constitution）首先提供了某种高度平等……其次，它具有稳定性 。”（西塞罗，《国家》，第一卷，45）可以说，罗马法的背景就是以上下阶层的相互承认为自然法前提的均衡政体。没有这种礼法-政制背景，一切宪政、民法典均不可能。
“均衡政体”确实是由罗马人发扬光大的。由于没有合适的制度框架，希腊人的阶级斗争只是导致了不断危及城邦稳定的左右党争，而没有确立一个稳定的宪制体系。但在理论上，亚里士多德早就进行过更为详尽然而不甚明确的讨论。在《政治学》第四卷，亚里士多德指出了柏拉图政体分类的遗漏，即没有发现在君主、贵族、平民、寡头这四种“基本政体”之外还有情况复杂的混合政体（参见亚里士多德，《政治学》1293a--1293b）。这样的政体混合了由各阶层自然本性而来的政治准则：即贵族的德性、寡头的财产与平民的自由。混合了三种全部准则的政体也可称为“贵族政体”；仅混合了“财产”与“自由”两重准则的政体的颇难命名，亚氏径直称为politeia。字面意思就是“政体”。通常英译为constitutional government，中文旧译相应为共和政体或宪制政体。较新的汉译取polis（城邦）、politees（公民）、与politeia（政体）三者的联系，确定为“公民政体”。新译较胜，与希腊之城邦（polis /civitas）、罗马之市民法（civil law）、现代之公民社会（civil society），均有渊源可溯。亚里士多德讨论“贵族政体”与“公民政体”时，语多自相抵牾，关键原因是在平民阶层崛起不久的政体中，“贵族”因素与“寡头”因素经常无法分辨——由于财富仍然集中在贵族手中，古老的德性准则实际上为财产准则所遮蔽，居贵族之名者实际上已蜕变为寡头。此时的德性准则，只能部分地转移到财产适中，政治等级平平而自然等级较高的“金银集团”中（参见柏拉图，《国家》415a-b）——这种集团在希腊只是哲人的“高贵谎言”，在罗马却由深通实践智慧的政治与法学精英们部分实现了。如以亚里士多德的方式来看，则西塞罗所描述的罗马政体与其说是贵族式的，不如说是公民式的。十二表法因以制定的机缘——罗马贵族与平民之间围绕债务奴隶制的斗争最清晰地提示了亚里士多德归给“公民政体”的两条准则：寡头之“财产”与民众之“自由”。然而，作为贵族政体要素的德性并未全然消失，而是隐秘地存在于例如自我教养的政治家或者松散的法学家团体中，并以实践智慧（prudence）乃至法理学——关于正义的实践智慧（jurisprudence）的方式发挥作用。可以说，究其实质，“德性”在罗马政体中不是构成性的准则，而是运演性的动因。某种知识团体而非某一阶级担当“德性”，这也符合政治社会由“贵族政体”向“公民政体”演化的一般规律。 该知识团体的任务是以参议的方式统治，以阐释的方式立法。该团体的立身之基乃是公民教育与自我教育。“德性”的传承与容身是通过教育实现的。那个教育发生的共同体，是实际公民政体边缘的另一个言语城邦。这个城邦的构建本身必定是贵族式的。没有这个“立言”的贵族政体，就没有那个“立功”的公民政体。我们在西塞罗的作品中，清楚地发现了前者；在他的行迹中，同样清楚地发现了后者。
与律条一样，政体必须有其ius作为正当性之根据。政体与律条是同一种ius阐释之两个方面。从亚里士多德与西塞罗的论述看，对混合政体的辩护与维护之道不外有二，一曰稳定；一曰平等。政治科学评价一个政体的首要标准是该政体能否保持自身的稳定。在这个意义上，亚里士多德对贵族、君主、寡头及平民四种“基本政体”的评价均低于混合政体。而混合政体本身不止一种，复有其稳定性高下问题。稳定取决于具有不同政治准则的各阶级之安顿。混合政体中的“贵族政体”要调和三种准则，因此比仅调和两种准则的公民政体更加困难。而在寡头平民之争中，薄有财产、不忧自由的中间阶层隐隐然作为“第三方”给两造以缓冲，因此可算政体稳定的压舱石。在亚里士多德看来，最稳定的公民政体当数这种中间阶层政体。如无法造就一个庞大到足以缓和尖锐阶级斗争的中间阶层，那就只有依赖高超的政治技艺在寡头与平民之间实行均衡统治。中间阶层政体起初只是亚里士多德中道政治学的悬想，它既没有在希腊主要城邦，也没有在罗马找到经验证实。但该政体最清晰地提示了混合政体的礼法根源。稳定的真正根基其实并非“寡头主义因素”与“平民主义因素”的单纯“混合”，而是通过这种混合、协调完成的第三因素——“平等”（isotees），或者我们也可称之为“公民主义因素”。这个第三因素在第三方（中间阶层）政体那里可以得到最清晰的呈现。而在那些力求稳定的其他混合政体中，礼法演化所趋近的，也正是这样一种新的正当之道。如果说，“稳定”或者阶级和解作为政治技艺的目标主要是政治科学关切之事，那赋予该目标以正当性的“平等”则是政治哲学的讨论主题。这个被亚里士多德从柏拉图的轻蔑中拖出的主题，无疑是古今之变的关键之一。罗马法的自然法平等之道上承古典、下开现代，正是透视古今变机的绝好例子。
平等并非不见容于古典政治哲学。实际上一切证成平等的现代政治哲学无不贯穿着对古代的引证。亚里士多德早就分析过平等概念的复杂性：既可以指齐一均同的“数目上的平等”（一切平均），也可指相对而言的“比例或价值上的平等”（按才力而得）。亚里士多德既批评了寡头政体的绝对不平等，也批评了平民政体的绝对平等。他自己的主张是在某些方面实行一切均同（例如自由状态），另外一些方面实行价值平等（例如财产状态之多劳多得）。这其实已不自觉地提出了与公民政体相应的第三种平等概念。回过头来看罗马共和国，让人有点奇怪的是，立法之初罗马并没有庞大的中间阶层作为承担第三种平等的第三方，那政体何以在内部的不断调整中仍然保持稳定呢？实际上，稳定的礼法（ius）根源仍然是上述第三种平等。但罗马共和国的第三方不是中间阶层，而是阐释法律维护国家的法学家们。正是在他们手中，后人总结为平等之人道自然法的新礼法才缓慢而顽强地成长起来。这个第三方逐渐与国家以及新君主（恺撒们）融为一体，最终完全拉平了贵族与平民乃至罗马公民与外邦万民的差距。平等的实现过程也就是罗马共和国-罗马帝国的崛起、衰亡过程。在这一过程中，罗马法的平等已经决定性地转化为那第三种平等。这样的平等消除的非但是上下之别，而且也是内外之别。至大无外的罗马帝国扩充为“开放社会”之日，也正是它从世界顶峰上跌落之时。“最后，整体的分解终于造成普遍灾祸和伦理生活的毁灭；民族个体性消亡在一种万神庙的统一中，一切单个人降格为私人，他们一律平等，……只有……那种抽象任性才把他们联系起来”（黑格尔，《法哲学原理》第357节）
结果已经在某种程度上包含于开端之中。十二表法与新生的共和国究竟意味着什么呢？十八世纪初的维柯说，这意味着平等之人道自然法的普世正当性。二十世纪的科热夫有了更开阔的历史视野。他说，那第三种平等正是辨证地融合了“贵族政体之均等”与“布尔乔亚之等价”的“公民平等”。这个公民平等甚至可以由纯粹的法学家集团作为第三方来维护。有这样的第三方的国家叫做“法治国家”。象罗马帝国那样将公民平等推到至大无外的国家叫做“普世大同国家”（the universal and homogeneous state）。罗马帝国那样的国家如能再出现一次，那或许就是历史的终结了。科热夫虽然是上个世纪最伟大的黑格尔解释者，看来却远比后者乐观的多。其实，按照再上个世纪最伟大的黑格尔解释者看来，正因为科热夫的人类学前提：斗争与劳动（参见科热夫，《法权现象学大纲》第35-37节），所以法与国家只是阶级斗争、阶级压迫的工具，罗马共和国则是由于斗争的势均力敌，导致国家以虚假的“第三方面目”出现（参见马克思，《共产党宣言》以及恩格斯《家庭、私有制与国家的起源》）。在这位赫拉克里特的崇拜者看来，法与国家的可能完全依赖于暂时的“和平”；而历史归根结底是斗争而不是和解。在他的学生那里，法与国家正是有待扬弃的东西，争论只在于在“国家自行消亡”的过程中，革命政党应当如何发挥作用（参见列宁，《国家与革命》第一章）。那使法与国家乃至政治不可能的东西，正是西塞罗维柯科热夫们认为使法与国家可能的东西——平等，或者，为了承认的斗争。
格拉古兄弟的改革与罗马共和宪政的衰微
作者：陈可风
一 格拉古兄弟改革的目的及其历史背景
提比略·格拉古(TIB.Sempronius Gracchus,163-132 B.C.)和盖乌斯·格拉古(C.Sempronius Gracchus,153-121 B.C.)所采取的方法不同，但兄弟俩所进行的改革都主要致力于解决小农破产问题，试图通过立法途径确保在中等庄园(Villa)盛行时代小地产的存在。实际上小农是罗马共和城邦政治制度的重要基础，也是确保这一社会结构稳定的关键。个别西方学者套用近现代社会阶级分析方法，把罗马的小农也称之为“中产阶级”(middle class)，认为格拉古兄弟的改革就是要确保他们不被沦落为“无产者”(proletarii)，避免社会急剧分化。有些中国学者则用。“抑强”（压制豪强）、“固本”（维护小农）、“强兵”（保持兵源）来概括格拉古兄弟的改革。格拉古兄弟改革的是小农问题、土地问题，要深入理解这场改革，有必要对此前罗马土地情况做一简要的说明。
根据考古学和比较社会学的研究成果，现在一般倾向于蒙森的观点，认为早在罗马建城以前拉丁姆就已存在家庭私有土地（注：弗兰克：《古代罗马经济概览》（第1卷）[M].Tenney Frank. An Economic Survey of Ancient Rome[M].Paterson & New Jersey:Pageant Books,INC.,1959.）。多数学者还认为在埃特鲁斯王时期氏族土地就已经绝迹。当然氏族土地的消亡是一个漫长的过程，它与罗马国家的发生和形成密切相关。瓦罗(M.Terentius Varro)和普林尼(C.Plinius Secundus)都曾提到罗马的第一个王罗慕路斯曾授予每位男丁(viritim)两犹格(bina iugera)土地，瓦罗还说“它们可传给子嗣”(quae heredem sequerentur)故而“称之为遗产”(heredium appellarunt)（注：见瓦罗：论农业[M].(Varro,Rerum Rusticarum),Ⅰ,10,2；另参见老普林尼：《自然史》(Plinius Secundus,Naturalis Historia)，ⅩⅧ,2,7；狄奥尼修斯：《罗马古事记》(Dionysius,Roman Antiquities)，Ⅱ,7,4；西塞罗：《论国家》(Cicero,De Re Publica),Ⅱ,9,16;14,26。）。在罗慕路斯之后诸王，古典作家亦有按丁分配土地的记载（注：狄奥尼修斯：《罗马古事记》，Ⅱ,62,3-4;Ⅱ,74,2-4;Ⅲ,1,4-5；李维：《建城以来史》(Livius,Ab Urba Condita),Ⅰ,33,2;46,1；西塞罗：《论国家》，Ⅱ,18,33。），不过这些土地似乎主要是征战掳掠土地的一部分（注：罗马很少象公元前396年对维爱、公元前211年对卡普亚那样全部剥夺被征服者的土地。在多数情况下，罗马只剥夺敌对居民所占据的部分土地，一般为1/3或2/3。），而不是原有氏族土地。除按丁分配土地外，西塞罗还曾提到王政时期第四王安库斯·马尔基乌斯(M.Marcius)在第伯河口奥斯提亚(Ostia)设置殖民地（注：西塞罗：《论国家》，Ⅱ,18，33。不过也有学者（如弗兰克）对此表示怀疑。）。
关于共和早期（公元前5～4世纪）罗马设置殖民地和分配土地，史料中不乏记载[1]。其中公元前456年颁布的《关于将阿温提努姆土地收归国有的伊基利亚法》(lex Icilia de Aventino publicando)（注：见李维：《建城以来史》，Ⅲ,31-32；狄奥尼修斯：《罗马古事记》，Ⅹ,32。根据该法，阿温提努姆上的土地分配给平民，供其建造住房之用。）和公元前393年对维爱土地(ager Veientanus)的分配（注：这是自罗马起源以来最大规模地按丁分配土地，狄奥多洛斯的说法是每丁4犹格（《历史集成》，ⅩⅣ,102,2），李维的说法则是每丁7犹格（《建城以来史》，Ⅴ,30,8）。另据李维记载（《建城以来史》，Ⅵ,5,8），公元前387年罗马在维爱土地上还组建了4个新部落。）具有重大意义。至于古典作家（注：李维：《建城以来史》，Ⅱ,41；狄奥尼修斯：《罗马古事记》，Ⅴ,75。）所说公元前486年的《卡西亚土地法》(lex Cassia agraria)，因与格拉古兄弟的改革方案颇为相似，不为多数当今学者采信；或至少认为这一法律未曾实施（注：见弗兰克：《古代罗马经济概览》，第1卷，第25页，注释4。）。
公元前3世纪罗马在意大利兴建了不少殖民地，但似乎仍不能解决平民对土地的需求。公元前232年保民官盖乌斯·弗拉米尼乌斯(C.Flaminius)不顾元老院的强烈反对，提议通过了一项平民决议，即《按丁分配皮凯努姆和高卢土地法》(lex de agro Piceno et Gallico viritim dividendo)（注：波里比阿：《历史》(Polybius,The Histories)，Ⅱ,21,7-8；西塞罗：《论老年》(Cicero,De Senectute)，Ⅳ,11；《布鲁图斯》(Cicero,Brutus)，ⅪⅤ,57。）。瓦罗曾引老加图《起源》(Origines)中的一句话对这块土地做出了具体说明，指出“阿里米努姆以内皮凯努姆以外按丁分配的土地称之为罗马高卢地”(ager Gallicus Romanus vocatur,qui viritim cis Ariminum datus est ultra agrum Picentium)（注：瓦罗：《论农业》，Ⅰ,2,7。此处“罗马高卢地”(ager Gallicus Romanus)即通常所说“高卢土地”(ager Gallicus)。关于元老院反对该法案的原因，当今学者有多种推测和争议，详见维西尼亚：《罗马共和中期的国家、社会和著名领袖》(Rachel Feigh Vishinia,State,Society and Popular Leaders in Mid-Republican Rome 241-167 BC,London & New York:Routledge,1996)，第25-31页。）。该法的实施诱发了罗马人与这一地区相邻的高卢人之间的矛盾，引起高卢人入侵并最终导致罗马对山南高卢的征服。公元前218年至177年间，罗马还在山南高卢兴建了一批罗马殖民地和拉丁殖民地[2]。
尽管汉尼拔战争战事过长，导致长期服役的罗马小农无暇耕作而使土地抛荒。但罗马从山南高卢以及从背叛的意大利诸邦中没收的土地可以用于土地分配，不至于引起严重的社会危机。据布伦特(P.A.Brunt)的估计，公元前200年后大约有50000份土地分给了罗马人和拉丁人[3]。另一方面，这场严酷的战争促使罗马公民锐减，从公元前214年的214000人减至公元前194年的143704人（注：李维：《建城以来史》，ⅩⅩⅨ,37；ⅩⅩⅩⅤ,9。不过对如此大幅度的减少，也有人表示怀疑，认为很可能公元前194年的人口普查未把在海外服役的八个军团约四万公民统计在内。见弗兰克：《古代罗马经济概览》，第1卷，第109页，注释1。），这使得公民份地数量需求减少。然而，公元前170年前后份地分配则几乎停止，而罗马公民人数和征兵数目持续增加（注：根据李维的记载（《建城以来史》，第48卷提要[Epit.,XL Ⅷ]），公元前罗马公民人数达324000人。），这势必引发土地饥荒和社会问题。
当然，更为严重的是自第二次布匿战争后，罗马—意大利的经济社会结构发生了巨大变化。随着海外扩张和行省的建立，罗马共和国疆域大为拓展并沟通了地中海世界各地贸易。由于行省（特别是西西里和撒丁）作为贡赋缴纳的谷物源源不断流向罗马（注：我们不能确切知道这一时期的具体数量，但在维若斯任西西里总督时，西西里缴纳的什一税达3,000,000摩狄(modii)。见西塞罗：《诉维若斯》(Cicero,In C. Verrem)，Ⅱ，3,163。有学者据此估计，公元前200-150年间，西西里和撒丁两地缴纳的什一税大约合4,000,000摩狄。见弗兰克：《古代罗马经济概览》，第1卷，第140页。），对土地和气候本不适宜种植粮食作物的意大利（坎佩尼亚、阿普利亚等少数地区例外）带来极大冲击。种植粮食变得无利可图，拥有较大资金者很容易转产改种葡萄、橄榄或开办牧场（注：公元前二世纪后，大量资金（战争赔款、掳掠财产和行省税收等）涌入罗马，这无疑也对大地产的发展起到了极大的推动作用，以包税商和高利贷者为代表的“骑士”等级也在此时形成。弗兰克曾对公元前200-157年罗马财政收入做了统计，其中战争赔偿15210万第纳尔、掳掠财产10950万第纳尔、行省税收13000万第纳尔、西班牙矿产收入（公元前178年后）5000万第纳尔。四项相加，共计44160万第纳尔，占总收入（61060万第纳尔）2/3以上。参见弗兰克：《古代罗马经济概览》，第1卷，第141页。），但对于小农则无能为力。另外，长期征战特别是海外作战又使得他们无暇顾及自己的那份土地。于是出现大地产经济（即庄园经济）迅速蔓延，排挤小农的状况。小农不仅失去了土地，而且就业谋生也成了问题。庄园主更愿意“利用奴隶当农业工人与放牧者，因为害怕自由劳动者会从农业中抽出去当兵；同时奴隶的占有，由于奴隶子孙的繁殖，使他们获得更大的利益，因为奴隶不服兵役，繁殖很快”[4]。
以上意大利社会经济结构的变化使得罗马国家在公元前2世纪中期时出现了严重的社会危机，大量失地而又失业的小农（包括愤怒的老兵）涌入罗马，而代表富有地主利益的元老院并不想改变这种状况。公元前140年后这一危机进一步加剧，因罗马在东方的战争造成国库空虚，使得公共建筑工程停顿下来（这势必减少就业），西西里爆发的持续数年的奴隶战争使罗马城市的粮食供应也变得异常困难。正是在这一背景下，公元前133年的保民官提比略·格拉古(TIB.Sempronius Gracchus)提出了土地改革方案。
二 提比略·格拉古的改革与失败
提比略·格拉古所提议通过的土地法(lex Sempronia agraria)是其整个改革的核心内容，它重申实际上早已废弃的关于公有土地面积占有的规定，即每一父家长(paterfamilias)占有公地(ager publicus)最高限额为500犹格[2]。但鉴于当时的实际状况，这部土地法在重申这一规定时还不得不做出让步，即允许其子每位占地250犹格（阿庇安：《罗马史》，ⅩⅢ,1,11）。但有关这条规定古代文献记载不一，现多数学者认为仅限于长子和次子各占地250犹格，即一自权人家庭父子总共占地不得超过1000犹格。也有学者（如卡索拉和拉布如纳）不同意这一看法，认为每一家子均可占地250犹格（注：卡索拉和拉布如纳（《共和制度史纲要》[Filippo Càssola & Luigi Labruna,Linee di Una Storia Delle Istituzioni Republicane,Napoli: Edizioni Scientifiche Italiane,1991]第3版，第275页）还认为这一规定是针对人口增长而提出的，对人口众多的大家庭（也包括统治集团内的大家庭）有利。）。总之，超过规定所占土地收归国有（可能对占有者给予适当补偿），从中划出一部分用作分配给贫穷无地农民的份地（注：我们不知份地面积的大小，现学者一般认为大约为30犹格。），并规定这种份地不得转让。为了确保土地法的实施，平民会议选出了土地审查分配三人委员会(triumviri agris iudicandis adsignandis)（注：提比略本人、弟弟盖乌斯和岳父阿庇乌斯·克劳狄乌斯当选。），并以另一项土地法(lex Sempronia agraria altera)授权他们负责审查国有土地和进行土地分配，并规定对其决议不得上诉。
土地法的通过遭遇了强有力的对抗，提比略的同僚兼朋友马尔库斯·屋大维(M.Octavius)两次行使否决权(ius intercessionis)，阻挠法案通过。提比略不得已提出了违反人民利益的保民官可否继续任职的动议，结果部落大会罢免了马尔库斯·屋大维的职务，选出另一保民官接替他。这是罗马历史上首次人民自己罢免保民官，也是严重违反共和宪政传统的行为。造成这一状况出现的原因是由于以往平民和贵族斗争的条件不复存在，平民上层已与世族贵族合流并获得了巨大的经济和政治利益。马尔库斯·屋大维本人就是一位大地产主，为公地占有者。他受元老贵族的影响，在大会上对提比略的法案进行否决是不足为怪的。当然，我们也不能纯粹从个人利害得失来解释屋大维的行为（注：根据普鲁塔克的说法，马尔库斯·屋大维考虑到自己与提比略的私人关系，起初并不想卷入。但在外来影响（很可能就是元老贵族的劝说）下，认为袖手旁观有违职责。提比略起初也认为他反对土地法案是出于担心个人利益受损，曾允诺以自己的财产弥补对方因土地法的实施所带来的损失。见普鲁塔克：《提比略·格拉古传》，Ⅺ－Ⅻ。），而应从当时官方正统观念来看待他与提比略的冲突。从罗马共和正统宪制习惯看，国家日常行政管理应属元老院的职权或至少要得到其认可。提比略完全抛开元老院直接通过人民大会处理国家事务的做法，显然有违这一传统。实际上提比略个人及其贵族中的少数支持者（注：其中最重要的是其曾任执政官和监察官的岳父阿庇乌斯·克劳狄乌斯(Ap.Claudius)、法学家（后为大祭司长）普布利乌斯·李基尼乌斯·克拉苏·穆基亚努斯(P.Licinius Crassus Mucianus)和法学家兼执政官普布利乌斯·穆基乌斯·斯凯沃拉(P.Mucius Scaevola)。普鲁塔克（《提比略·格拉古传》，ⅠⅩ，1）说他们参与了土地法案的起草。）是从根本上维护罗马共和宪制，希望通过实施土地法达到固本（稳定小农）强兵（确保国家具有强大的军事力量）从而完全恢复共和宪政的目的。而屋大维更多是从形式上（即从立法程序上）来维护共和传统。我们不排斥提比略对日益贫困的小农具有同情的一面（注：据普鲁塔克（《提比略·格拉古传》，Ⅷ，4--5），提比略在教育方面受到了斯多葛派哲学的影响。另参见芬利·胡珀：《罗马事实》(Finley Hooper,Roman Realities,Detroit & Michigan:Wayne State University Press,1979)，第159-160页。），但不能完全把他作为平民代言人（或许客观上是如此）和领袖来看待。至于世族贵族以及在公元前2世纪发展出来的骑士（注：早在萨谟奈战争中，罗马在18个骑兵百人队之外，还另征募了骑兵，称“私家马骑士”(equites equo privato)，以区别于前者的“公家马骑士”(equites equo publico)。随后骑士演变成为一种身份等级，在穿戴上也有显著标志，与着宽紫色边(latus clavus)外衣的元老不同，如戴金戒指、穿窄紫色边(angustus clavus)外衣等。在以后的战争中，骑兵变得越来越不重要，公元前2世纪末1世纪初，罗马骑兵逐渐被联盟者提供的骑兵所取代，罗马骑士只给军队提供军官。当罗马骑士演化为一种社会等级后，它便脱离其原来所具有的军事意义，成为具有一定财产资格而又不是元老贵族的罗马公民。公元前2世纪时对骑士财产资格规定为拥有资产100万阿斯。参见佛朗哥·费拉里等编：《古典文明词典》(Franco Ferrari·Marco Fantuzzi·Maria Chiara Martinelli·Maria Serena Mirto,Dizionario della Civiltà Classica,MilanRCS Rizzoli Libri S.P.A.,1993)，第576-577页；菲力珀·卡索拉和鲁易基·拉布如纳：《共和制度史纲要》，第286-288页。），由于土地改革方案违反了他们的整体利益，作为阶级集团，他们必然会进行殊死的对抗（除非整个国家遭受巨大危机）。
土地法的实施异乎寻常的困难，公地占有是长久以来的事实。这些占有土地经过数代人，代代相传，已和私产没有什么分别，每一位公地占有者都想方设法证明所占土地为其私产。对三人委员会而言，要确定哪些土地为私产，哪些土地为占有地是件很不容易的事情。另外，土地法只涉及分配土地给贫苦公民，而没有规定必须发放相应的资金给他们购置农具和种子。公元前133年夏天，珀尔伽穆斯王阿塔鲁斯(Attalus)三世去世，他在遗嘱中指定罗马为其王国的继承者。在得知这一消息后，提比略又一次绕开元老院提出新法案：阿塔鲁斯的财产将作为分配给贫穷农民用于购置牲畜和耕作的基金，其王国由人民大会处置（注：此时亚细亚突然爆发了反罗马的起义，因此这一遗产不可能真正到达罗马，提比略提议通过的法律实际上只是一纸空文。）。尽管这一法案得以通过，但违反了罗马共和宪政惯例，因为国家财政事务是专属元老院的职权。反对派散布谣言，说提比略有称王的野心，使这一斗争达到白热化。
为确保人身安全和使改革继续进行，提比略有必要连任保民官。公元前133年夏天，他提出竞选下一年度保民官职位，而这一点也成为元老贵族向其攻击的主要口实。公元前342年，由保民官鲁基乌斯·格努基乌斯(L.Genucius)提议通过的平民决议禁止一个人10年内竞选同一职位和1年内一个人担任两个职位（注：李维：《建城以来史》，Ⅶ,42,1-2。），但这是对高级长官而言，而且不包含特殊官职，至于保民官的连任，并没有法律明文禁止。不过从当时的实际情况来看，保民官的连任的确很久未曾出现了（注：见菲力珀·卡索拉和鲁易基·拉布如纳：《共和制度史纲要》，第277页。）。元老贵族以提比略试图建立专制政权为借口，大肆造谣并决心阻止其连任。提比略也提出了缩短军队服役期限、从骑士等级中增加与元老陪审员相当的陪审团名额等法案。
在选举大会上，大量贵族元老率领其门客(clientes)进入会场，与提比略的支持者发生冲突。以大祭司长普布利乌斯·科尔涅利乌斯·西庇奥·纳吉卡·色拉皮奥(P.Cornelius Scipio Nasica Serapio)为首的元老贵族及其党羽在冲突中杀害了提比略，从此杀戮替代合法斗争大量出现于罗马政治舞台。从共和宪政角度看，作为大祭司长的纳吉卡以“召唤”(evocatio)之名号召人们拿起武器保护共和国的行为不能适用于国内政治斗争中，只适用于反对外来敌人(hostes)。而且，迄今为止反对外敌的“召唤”(evocatio)在罗马也从未发生过。元老院原本以紧急状态令(senatus consultum ultimum)授权执政官普布利乌斯·穆基乌斯·斯凯沃拉(P.Mucius Scaevola)去镇压改革派，但他对元老院的紧急状态令的合法性表示怀疑，一直犹豫不决并最终在面对提比略时放弃了。
改革运动失败后，公元前132年的执政官（属格拉古反对派）在大多数元老的支持下设立了专门审理格拉古追随者的法庭(quaestio)，以参与试图建立专制统治的莫须有罪名起诉，判处了一些人死刑。另一方面，杀害提比略的凶手纳吉卡处境艰难，元老院以在珀尔伽穆斯领土组建新亚细亚行省为名将其派往东方，不久便死在那儿。接替他担任大祭司长一职的是提比略的朋友同时也是盖乌斯·格拉古的岳父，起草土地法的成员之一普布利乌斯·李基尼乌斯·克拉苏·穆基亚努斯(P.Licinius Crassus Mucianus)（注：大祭司实行增补制，但大祭司长（从公元前三世纪末以后）则要在35个部落中通过抽签产生的17部落举行的大会上进行选举。见佛朗哥·费拉里等编：《古典文明词典》，第1491页。）。他还在选举中击败赫赫有名的普布利乌斯·科尔涅利乌斯·西庇奥·埃米利亚努斯(P.Cornelius Scipio Aemilianus)（注：为皮德纳(Pydna)战役罗马主帅保鲁斯(L. Aemilius Paulus)的儿子，后又被老西庇奥(P.Cornelius Scipio Africanus Maior)的儿子(P.Cornelius Scipio)收养，故历史上亦称“小西庇奥”(Scipio Africanus Minor)，以公元前146年（第三次布匿战争）摧毁迦太基而闻名。他最初同情土地改革，但很快便转到反对者的行列。这种态度的转变很可能就是他竞选落败的原因。），成为公元前131年的执政官。
元老院对提比略改革，更多是从其行为方式违反罗马共和宪制的角度进行攻击。它不敢触动其内容，既没有取消土地法，也没有解散土地分配委员会。土地分配委员会的成员虽经两次改组，但选出的均属改革派（注：第一次是在提比略遇害后，选出盖约的岳父普布利乌斯·李基尼乌斯·克拉苏·穆基亚努斯替代他。第二次是在克拉苏和克劳狄乌斯死后，选举弗拉库斯(M.Fulvius Flaccus)和卡尔波(C.Papirius Carbo)替代前者。）。然而由于明显的国有土地稀少，于是开始出现强占尚存争议的土地。这势必招致原土地占有者的不满和抵抗，特别是意大利联盟者，他们依据与罗马先前签署的条约，极力反对罗马占用超过规定限额的土地。因此土地分配难以施行，三人委员会的工作陷于处理各种土地产权纠纷案件。
根据阿庇安的叙述（注：阿庇安：《内战记》，Ⅰ,19。），公元前129年，西庇奥·埃米利亚努斯从维护意大利联盟者的利益出发，促使元老院作出决议，把审理土地产权纠纷的权力从三人委员会转入执政官盖乌斯·森普罗尼乌斯·图狄塔努斯(C.Sempronius Tuditanus)。而该执政官以出征伊利里亚(Illyria)为由，中止了土地产权案件的审理。由于土地产权不能确定，三人委员会无法展开工作，实际上停止了他们的活动。
然而，阿庇安的说法显然与李维的记载相抵牾。后者曾对公元前131年和公元前125年的罗马公民人数作了记录，分别为318823人和394736人（注：李维：《建城以来史》，第59、60卷提要(Epit.,LIX,LX)。），也就是说罗马公民人数在这几年间增长了75913人。按照罗马公民仅登记有产者的习惯，似乎应有相当数量的无产公民在此期间获得了土地，成为有产公民被登录入册。由此，阿庇安关于三人委员会已停止其活动的说法值得怀疑。另外，三人委员会是通过人民大会进行授权，元老院一纸决议似乎也不能剥夺其权力。比较合理的解释应是元老院决议仅仅剥夺了三人委员会审理意大利联盟者土地纠纷案的权力，因为这一权力涉及非罗马公民，也就是罗马对外事务。依照共和宪制惯例，常规对外事务属于元老院的职权，故而它完全可以授权执政官来处理罗马与联盟者的土地纠纷案。至于罗马公民间存在的土地纠纷案件可能仍由三人委员会处理，当然，具体详情由于缺乏记载，我们不得而知。
但是，要获取更多的土地确保改革进行下去，罗马必须要向意大利联盟者在政治上做出某种让步。最好的办法就是给予意大利联盟者罗马公民权，以换取土地。公元前125年的执政官同时又是三人委员会成员之一的弗拉库斯提议给予意大利人罗马公民权，对不愿为罗马公民者则给予向罗马人民大会控告罗马长官的权利。然而，由于元老院（可能也包括人民大会）的反对，该法案未能通过。该法案被否决还导致了利里斯河流域拉丁殖民地城市富若格拉(Fregellae)起义，后起义虽被迅速镇压，但元老院还是向拉丁城市做出了一定程度的让步，即给予在拉丁城市担任官职者以罗马公民权。
三 盖乌斯·格拉古的改革与失败
公元前124年10月10日，当盖乌斯·格拉古就任保民官后，他很快以其杰出的才能成为罗马政治舞台上最重要的人物。尽管就选票而论，他在10位保民宫中仅处于第四的位置。他不但连任了下一年度的保民官，甚至还通过自身的活动和影响，促使候选人盖乌斯·凡尼乌斯(C.Fannius)当选公元前122年度的执政官（注：普鲁塔克：《盖乌斯·格拉古传》，Ⅷ。）。从盖乌斯·格拉古担任保民官期间提议通过的一系列立法来看，他似乎吸取了提比略改革的教训，意识到土地改革的复杂性和艰巨性，认识到仅仅依靠乡村平民是无法完成这一任务的。这次改革不可避免地要向元老院的权威挑战，必须争取城市平民、骑士乃至意大利联盟者的支持（注：维勒易乌斯似乎也看到了这一点，他在《罗马史》(Velleius Paterculus,Historiae Romanae,Ⅱ,3,2)曾这样记叙提比略死前遭受的攻击：“于是，贵族、元老院、骑士等级中优秀和主要的部分以及未被邪恶主张所触动的平民对格拉古发动了攻击，当时他正与其同伙站在广场并鼓动几乎来自整个意大利的聚集者”(Tum optimates,senatus atque equestris ordinis pars melior et maior,et intacta perniciosis consiliis plebs inruere in Gracchum stantem in area cum catervis suis et concientem paene totius Italiae frequentiam)。）。
关于盖乌斯改革活动的文献资料相对稀少，记叙也含糊混乱。有些法律除名称外，具体内容完全没有记载。因此对他担任保民官两年间所从事的一系列立法活动（也包括其同僚提交的立法），很难按年代顺序给予详尽说明。关于其改革，现代学者在相当程度上是靠逻辑推论和分析而得出的。
首先，盖乌斯作为其兄未竟事业的继承者，在上任保民官不久就提议通过了一项土地法(lex agraria)，但具体详情不得而知。实际上，有关这项土地法的信息现代学者也是通过公元前111年的碑铭土地法而间接得知的（注：菲力珀·卡索拉和鲁易基·拉布如纳：《共和制度史纲要》，第282、298页；布伦特：《罗马共和时期的社会冲突》，第84页。）。一般认为这项土地法基本上是重复公元前133年的法律，并完全恢复因西庇奥·埃米利亚努斯而中止的三人委员会审理土地纠纷案的权力。不过根据普鲁塔克的说法，通过分配获得土地的平民还须向国库交纳一定的租税（注：普鲁塔克：《盖乌斯·格拉古传》，Ⅸ,2。）。为了确保土地法的实施，盖乌斯及其同僚如布里乌斯(Rubrius)还相继提议通过了兴建殖民地的法律，即兴建殖民地法(lex de coloniis deducendis)和如布里亚法(lex Rubria)。根据第一项法律，格拉古在意大利的他林敦、可能还有卡普亚等地建立了殖民地。第二项法律是确定在过去迦太基领地内兴建一殖民地，盖乌斯将其命名为“优诺尼亚”(Junonia)（注：即以希腊神话中的天后朱诺(Juno)的名字来命名。）。对于罗马城的城市平民，盖乌斯则通过粮食法(lex frumentaria)予以救济。关于这一法律的具体内容，文献记载十分简略，李维仅仅说每摩狄(modius)以“六又三分之一阿斯的价格向平民供给粮食”(ut senis et triente frumentum plebi daretur)（注：李维：《建城以来史》，第60卷提要(Epit.,LX)。）。我们既不知道按照这一价格向每位城市平民所供给的数量（注：卡索拉和拉布如纳（《共和制度史纲要》，第284页）认为每位城市无产者每月可获得5摩狄的粮食配给，但不知其依据是什么。），也不知道这一价格与市场价格的大概差价（当然，市场价格应是波动不定的)。有人认为这一价格要远低于一般市场粮食价格，不到后者的一半。也有人认为，它只相当于低的市场粮食价格[5]。不过，从盖乌斯的政敌抱怨该法耗尽国家财力来看（注：西塞罗曾说盖乌斯的粮食法“受平民欢迎，因无须劳作可获得大量粮食供给；正直公民则反对，认为这既使平民离开勤劳、趋向懒惰，又会耗尽国库”(Iucunda...plebei;victus enim suppeditabatur large sine labore.Repugnabant boni,quod et sb industria plebem ad desidiam avocari putabant et aerarium exhauriri videbant)，见西塞罗：《替塞斯提乌斯辩护》，XLⅧ,103。盖乌斯死后不久（约公元前120年），保民官马尔库斯·奥克塔维乌斯(M.Octavius)提议通过一项平民决议，对盖乌斯的粮食法作出了修订（西塞罗：《论义务》(Cicero,De Officiis,ⅩⅪ,72)，可能抬高了配给粮食价格和减少了配给数量。苏拉曾一度废止粮食配给制度，但在他死后这一制度又迅速得到恢复。），似乎在当时这一价格与市场价格还是相差甚大。即便这一价格与市场粮食价格没有太大差距，该粮食法仍然具有十分重要的意义，它至少确保城市平民不受粮食市场价格波动的影响。以往也曾出现过利用国家财政对公民粮食供给实行津贴的做法（注：如在公元前203年、201年和196年，见李维：《建城以来史》，ⅩⅩⅩ,26,6;ⅩⅩⅪ,4,6,50,1;ⅩⅩⅩⅢ,42,8。另参见哈里斯：《罗马共和时期的战争和帝国主义——327-70 B.C.》(William V.Harris,War and Imperialism in Republican Rome(327-70 B.C.),Oxford:Clarendon Press,1985)，第72页。），但都属临时措施。盖乌斯的这一法律则将以前的临时举措变成了稳定、持久的方针政策。
粮食法的施行无疑对改善城市平民的生活困境有很大帮助，但似乎还不能促使他们摆脱对贵族大户的依赖。除粮食外，他们还需要衣服、住宿以及其它生活物资，而要满足这些需求仍有赖于贵族大户的施舍。另外，粮食法还是后来（公元前58年后）向城市平民免费供给粮食的先声，它不仅未能使他们走向自食其力，反倒滋长其好逸恶劳，从而也就加深了对贵族大户的倚赖，卷入到他们之间的争权斗争中去。无论是粮食法实行前还是在此以后，罗马城市平民似乎都未能成为反对整个贵族集团的一支力量。除此之外，粮食法的推行还存在其它负面影响，如加重国家财政负担和因从行省输入较廉价的粮食从而损害意大利的农业。
为了配合土地改革和增加国库收入，盖乌斯还提议通过了筑路法(lex de viismuniendis)、新关税法(lex de novis portoriis)和亚细亚行省法(lex de provincia Asia)。筑路法的实行既方便了罗马的粮运，也增加了就业机会。但盖乌斯亲自负责筑路工程却干预了元老院和监察官的职权，不符合常规宪制惯例。新关税法和亚细亚行省法都旨在增加国库收入，前者提高了关税，后者则规定新建亚细亚行省的税收在罗马以5年期的合同发包给罗马包税商。在此之前（如在西西里和萨丁尼亚），罗马对行省的征税虽也采用发包的形式，但包收入为当地人，而且税区不大。盖乌斯此法可提高包收金，从而增加罗马国库的收益，但对行省纳税人而言却是巨大灾难。对行省居民来说，本地包税商和罗马包税商尽管都是盘剥，但二者毕竟大不相同。前者或多或少要受当地公众观念和舆论的影响以及罗马总督的制约；而后者属于在罗马拥有政治势力的骑士，对行省居民的盘剥要厉害得多。后来盖乌斯的这一新办法也移到其它行省，造成更大范围的掠夺。盖乌斯提出亚细亚行省法除了增加国库收入这一直接目的外，可能也有以此笼络骑士的打算，从而消减他们对改革的阻力。然而对行省居民和罗马行省的行政管理来说，盖乌斯的这种权宜之计贻害无穷。
盖乌斯还有两项法律是直接挑战元老院权威的，一为《审判法》(lex iudiciaria)，一为《执政官行省法》(lex de provinciis)。关于《审判法》，古典作家的记叙并不一致。有些作家认为该法仅仅做到了使骑士和元老平分审判权，另一些作家则又说这一法律把审判权从元老转入骑士手中，由是引发许多猜测。有些学者倾向于从改革进程来看待《审判法》，认为最初的法案只是骑士和元老平分审判权，后来才变得激进，彻底剥夺元老的审判权（注：如科瓦略夫似乎就同意这一观点，见科瓦略夫：《古代罗马史》，第482-483页。）。不过，布兰特的解释似乎更合理些。古代作家所说骑士和元老平分审判权是从总体而言，即指对一般民事和刑事案件的审理。至于勒索罪审判(quaestio repetundarum)，陪审员则完全由骑士充任[3]。
盖乌斯的《审判法》可以说进一步加深了元老贵族和骑士这两个等级利益上的冲突和矛盾。自从公元前218年克劳狄乌斯法(lex Claudia)（注：由保民官昆图斯·克劳狄乌斯(Q.Claudius)提议通过的一项法律，该法规定“元老以及其父为元老者不得拥有运载量超过300安佛拉的船只……一切营利行当对元老皆有失体面”(ne quis senator cuive senator pater fuisset maritimam navem quae plus quam trecentarum amphorarum esset haberet...quaestus omnis patribus indecorus visus)。见李维：《建城以来史》，ⅩⅪ,63,3-4。关于该法产生的原因，学者间有多种猜测。相关讨论可参阅维西尼亚：《罗马共和中期的国家、社会和著名领袖》，第34-48页。）实行后，元老贵族的商业活动或多或少要受到限制，这在一定程度上助长了骑士在这一领域的活动。随着共和后期罗马行省的不断增加，包税商和高利贷者成为骑士中最显眼的部分。然而，我们不能被李维的“一切营利行当对元老皆有失去体面”(quaestus omnis patribus indecorus visus)这句话所迷惑，以为元老贵族是地主贵族，而骑士则为商人和高利贷者。克劳狄乌斯法并不能阻止元老贵族通过受其庇护的公民或自由民间接从事海外商业活动（注：实际上老加图就是如此做的，见普鲁塔克；《马尔库斯.加图传》，ⅩⅪ,5-7。），更不能阻止他们发放高利贷。而骑士中从事商业和高利贷活动者也同样购置了地产，和元老贵族一样同为地主。但是公共工程以及行省税收的承包却为骑士所垄断（注：作为负责国家日常事务管理的元老贵族被排斥在公共项目承包之外，既是事实也是合理的。但我们并不知晓其具体时间，有人认为它大致与克劳狄乌斯法同时。如卡索拉和拉布如纳就持这种观点，见菲力珀·卡索拉和鲁易基·拉布如纳：《共和制度史纲要》，第257页。但也有学者（如哈里斯）认为要比这晚许多，见哈里斯：《罗马共和时期的战争和帝国主义——327-70 B.C.》，第80页。），在此骑士与负责国家财政管理和日常行政工作的元老，其利益势必发生冲突。应该说元老贵族在掌握国家政权的前提下或多或少也会从罗马国家整体利益考虑问题，而骑士考虑的则是追逐利益和如何提升自己的社会政治地位。
这种利益上的冲突早在公元前169年就已显现出来，当时以严厉著称的监察官提比略·格拉古(TI.Sempronius Gracchus)和盖乌斯·克劳狄乌斯(C.Claudius)因在发包公共项目方面独断专行，引起骑士不满而遭到指控（注：由保民官普布利乌斯·如提利乌斯(P.Rutilius)以“叛逆罪”(perduellio)罪名向平民会议提出，不过两监察官最终被宣告无罪。后两监察官实施报复，将许多骑士从这一等级中除名，其中就包括普布利乌斯·如提利乌斯。他还被从部落中除名，成为没有投票权的“等外民”(aerarius)。参见李维：《建城以来史》，XLⅢ,16;XLⅣ,16,8;XLⅤ,15,8；瓦勒里乌斯·马克西姆斯：《名言和事迹》(Valerius Maximus,Facta et Dicta Memorabilia)，Ⅵ,5,3；佚名作者：《名人传》(De Viris Illustribus,)，LVⅡ,3；西塞罗：《论国家》，Ⅵ,2。）。如今从盖乌斯开始的包税新举措以及给予骑士审判权的做法无疑大大增强了罗马包税商和高利贷者的权势，也使他们对行省居民的盘剥更加有恃无恐。当然，骑士掌控反勒索罪审判权在一定程度上可节制总督的权力。自从公元前149年设置反勒索罪法庭以来，由于审判权完全由元老们掌握，我们就没有发现哪位总督真正被定罪（注：哈里斯：《罗马共和时期的战争和帝国主义——327-70 B.C.》，第79页。）。然而，盖乌斯把反勒索罪审判权转入骑士之手并不能有助于行省总督的廉正。相反，它只能助长总督的贪婪和对包税商以及高利贷者的纵容。那些比较正直、胆敢阻止骑士疯狂劫掠的总督势必要遭受控告的危险（注：西塞罗曾揭示和抨击了这一现象，见西塞罗：《诉维若斯》，Ⅱ,96,224。狄奥多洛斯也表达过相同的看法，见狄奥多洛斯：《历史集成》，ⅩⅩⅩⅠⅤ－ⅩⅩⅩⅤ,2,31。）。
至于执政官行省法，其目的是削减元老院在安排行省总督方面的权力，也就是说元老院在执政官选举前就必须指定卸任后就任总督的行省。但是在多数情况下，这一法律并不能阻止元老院达到自己预期的目的。一般来说，它不难预计谁将当选执政官。
不过真正令盖乌斯陷于困境的是在非洲迦太基建立优诺尼亚殖民地和在意大利授予罗马公民权的法律提案（注：即关于联盟者和拉丁人的法律提案(rogatio de sociis et nomine Latino)。传统材料对这一法律提案的内容存在两种说法：一为对联盟者和拉丁人均给予全权公民权；另一说法则认为仅给予拉丁人以公民权，给联盟者以拉丁权。似乎后一种说法更合理一些，不过即便如此，这一法案也过于激进了。），特别是后者。首先，在激烈斗争的情势下盖乌斯本人离开罗马前往非洲组建殖民地，应该说犯了策略上的错误。另外，在海外建立殖民地对多数罗马公民来说未必具有很大吸引力，尤其在一个受到诅咒的不祥之地。至于在意大利授予罗马公民权，在当时来说显然是不现实的。盖乌斯的反对派正是抓住这些弱点对盖乌斯进行攻击，动摇他在民众中的威望。
为了迎合罗马平民不愿离开意大利的心理，代表反对改革势力的另一保民官马尔库斯·李维·德如苏斯(M.Livius Drusus)提出貌似激进、实际上却无法实行的法案，即在意大利建立12个殖民地，每地殖民3000人，殖民者免缴租税。后来这一法案在人民大会通过成为法律，即李维亚法(lex Livia)。反对派的这种做法迷惑了不明真相的平民，使盖乌斯在民众中的威信大大降低。另外，为了照顾意大利联盟者的情绪同时也为了阻止授予他们罗马公民权，德如苏斯还曾提出给予他们对罗马长官命令申诉的权力（注：我们不知道是否正式提交了法案，不过即便提交了，也显然没有通过。直到公元前55年，拉丁人似乎仍不拥有这一权力。参见布伦特：《罗马共和时期的社会冲突》，第89-90页。）。
盖乌斯的朋友，原来支持改革的执政官盖乌斯·凡尼乌斯(C.Fannius)此时态度也发生大逆转，猛烈抨击盖乌斯在意大利授予罗马公民权的法案。盖乌斯的这一法案在人民大会上未被通过，接下来他又在竞选公元前121年保民官时落选。随后保民官马尔库斯·米努基乌斯，如富斯(M.Minucius Rufus)还提出取消殖民（特别是在迦太基）的法案。当就这一法案表决举行集会时，盖乌斯的拥护者与贵族派发生冲突，杀死了执政官的一位侍从。于是元老院发布紧急状态令，责令执政官鲁基乌斯·欧皮米乌斯(L.Opimius)“保卫国家”(rempublicam defenderet)（注：西塞罗：《菲力匹克》(Cicero,Philippica),ⅤⅢ,4,14。另参见李维：《建城以来史》，LXⅠ，提要；普林尼：《自然史》，ⅩⅠⅤ,55；瓦勒里乌斯·马克西姆斯：《名言和事迹》，Ⅱ,8,7；等等。），镇压改革派。盖乌斯在逃亡过程为避免被活捉，命令贴身奴隶将自己杀死。另外，他的朋友及其追随者约3000人也被杀害。
格拉古兄弟致力于维护以小农为基础的城邦制度改革最终以失败而告终。尽管这一改革更多带有理想和复旧的色彩，且与日益扩大的罗马国家以及与地中海地区市场经济的发展不相适应，但是它在客观上却反倒帮助了私有制、商业和货币经济的发展。改革过程中所分配的份地以及以前在法律上并不十分明确的占有地最终都被宣布为私有财产（注：根据《托里亚法》(lex Thoria)，一切过去国家公地，无论是分配的份地还是不超过法律规定限额（500-1000犹格）的占有地，都为私有财产，不再重新分配，也不需缴纳租税。该法铭刻在以tabula Bembina名义保存的铭文背面，正面为《阿基利亚法》。不过关于该法颁布的确切年代不清楚，一般认为在公元前111年。参见布伦特：《罗马共和时期的社会冲突》，第92页；科瓦略夫：《古代罗马史》，第425、492页。）；另外，骑士等级在改革失败后地位仍有所提升，成为与传统贵族相抗衡的一支力量。
从罗马共和政治制度发展角度看，格拉古兄弟的改革打破了传统的合法斗争形式，以直接的暴力冲突取代了谈判和妥协，标志着罗马共和宪政开始走向衰微。在元老贵族眼中格拉古兄弟的行为具有暴乱和革命的性质，他们是煽动民众闹事的populares（注：拉丁词populares是贵族对反对派的蔑称，有双层含义，即指民众也指利用民众，意为试图建立个人政权的野心家。撒鲁斯提乌斯（《喀提林阴谋》，38）就将其定义为：“任何试图建立个人权力者”(pro sua quisque potentia certabant)。）。而改革派并不认同元老院的紧急状态令具有合法性质，认为它违反了必须经由人民大会正式审判才能对公民处以死刑这一由《十二表法》确定的基本原则。
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