邻避运动：是发展之痛，更是进步之阶
2014-07-07 06:37:31 来源: 中青在线-中国青年报(北京)
要大力培育发展社会组织，在政府与公众之间形成缓冲空间。要发挥社会组织引导利益群体理性合法表达利益诉求的作用，把矛盾化解在萌芽状态，化解在初始阶段。
PX项目在数个城市相继搁浅、高铁线路在反对声中被迫改线、垃圾填埋场在舆情汹涌里夭折停建……当下中国这些建设发展中的烦恼，骤然炒热了“邻避运动”这个舶来品，也对政府治理能力提出严峻挑战。
“欢迎建设，但请远离我家后院”—邻避时代不期而至
“邻避”现象是现代化和都市化加速发展的伴生物。
1980年《基督教科学箴言报》在一篇报道中，第一次用“邻避”这个词来描述美国人对化工垃圾的排斥和反抗。后来媒体和学界以此概括在现代化进程中，社会必需的公共设施遭到选址社区排斥甚至引起群体抗议的现象，对应的英文短语是“NIMBY”（音译为“邻避”），也就是“别在我的后院中”（Notinmybackyard）的缩写。与之相关的设施即为邻避设施，抗议活动则为邻避运动。
在1980年代的美国，由垃圾填埋场、机场、监狱、收容所、戒毒服务中心等设施选址引发的冲突逐渐增多。尽管民众都认为这些设施对城市发展不可或缺，却希望远离自己，落址他处。“欢迎建设，但请远离我家后院”一度成为美国“1980年代的大众政治哲学”，《纽约时报》称那是一个不折不扣的“邻避时代”。仅在1980~1987年间，美国就有81家申请建垃圾填埋场、核电厂等设施,最终只有6家完工。
同一时期，在一些欧洲国家，由核废料储存选址问题引发的抗议，发展成为影响广泛的环境保护运动。1990年代以后，亚洲一些国家或地区，如日本、韩国、中国台湾也不时出现以反对环境污染为主题的邻避运动。
随着城市建设突飞猛进，邻避运动在中国内地也成为一个突出现象，备受关注。有学者称，邻避运动构成当前中国“社会运动的日常形式”。
这绝非危言耸听！各种数据和现象表明：邻避时代正在到来。据统计，近年来，由担心环境污染而引发的邻避事件大大小小发生了几十起，而且这样的抗议事件燃点极低，几乎一点就燃。不仅东南沿海城市频繁发生，中西部也时时出现；不仅大城市存在，小城市也不能幸免。而且邻避运动开始呈现以抗议污染项目为核心，逐渐向其他公共项目扩散的趋势。
“大家制造的问题，为什么由我单独承担” —邻避运动肇端于情绪、权利、利益多重因素的聚合
每一起邻避事件，起因各不相同。综合分析，就会发现，每一起邻避运动都是由情绪焦虑、权利高张、利益失衡等为代表的多重因素聚合所致。
情绪焦虑容易使身边的邻避设施成为情绪宣泄的出口。中国在经济建设取得举世瞩目成就的同时，一些发展中的短板引起民众的各种焦虑，如环境恶化焦虑、财富分化焦虑、相对剥夺焦虑，等等。这些焦虑的情绪时刻在寻找释放的出口，而地方政府发展上的失衡与治理上的滞后，往往会放大这种焦虑。比如，近年来，环境问题渐成一些邻避运动的诱因。环保技术改进了、环评标准提高了，可公众反对建设垃圾焚烧厂的声音更大了—这是因为，目前好的环境已经成为稀缺资源，为环境而抗争被赋予了道德正义。平时的环境焦虑是抽象的，当有可能造成环境污染的邻避设施在身边出现，理所当然地就成了现成的靶子。
日益高张的权利主张往往拿邻避设施作为“暗度陈仓”的栈道。在政治学中，权利主张是公众参与政治的基本环节和重要内容。随着改革开放的深入，民众权利意识高张，参与决策的要求异常强烈，而地方政府往往漠视。对项目的规划与选址、立项与实施，遮遮掩掩走过场，甚至先斩后奏，民众被排除在决策链条之外。反复如是，个别地方政府就会陷入自挖的“塔西佗陷阱”。此情此景之下，任何项目，无论有无潜在的隐患，也无论是否显现风险，都容易成为民众主张和表达权利的载体，成为邻避运动借助的栈道。
利益失衡促使“保护我家后院”成为直觉选择。根据经济学理论，集体消费的必要公共设施具有负外部性，比如造成环境污染、导致安全风险、引起附近房产价格下降。公共设施外部性的成本主要由周边居民承担，福利和效益却由全社会共享。也就是说，公共设施的好处和坏处在空间上相互分离，使周边民众感到在成本-收益上不平衡，进而引起心理失衡。当产生了自己是某项政策或某个项目牺牲者心理的时候，不让项目建在自家后院就成为当地居民的直觉选择。所以，当政府上马垃圾焚烧厂时，就有民众会质问“为什么建在我家，而不是建在其他地方？”“为什么大家制造的问题，要我来单独承担？”可见，选址的正义与否、责任利益是否对称、私利和公利是否均衡的冲突，导致了邻避运动。
邻避运动本身提示了化解困境的关键
应该看到，每一次妥善应对邻避运动都释放了正能量，这是因为其间蕴含着有利于社会进步的因素，不仅保障了每个具体的邻避设施所代表的看得见的公共利益，而且促进了更大的看不见的公共利益，那就是社会公平正义、民主科学决策、权利利益保障，等等。从这个意义上说，如何化解邻避困境，邻避运动本身为我们提供了思路，其中三条特别关键。
利益表达低成本。每一次具体的邻避运动，都是一次极端化的利益表达，公民、社会和地方政府都付出了巨大代价。其间，公民不知情或获取信息门槛高、利益表达渠道窄、地方政府回应诉求滞缓，导致小事拖大、大事拖炸，都需要反思。这提醒我们，构建低成本的利益表达机制是当务之急。要及时、准确、全面公开涉及群众切身利益的政府信息，降低相关利益群体获取信息的成本；要拓宽利益表达渠道，既要使各个利益主体能分享稳定的公共话语空间，又能使相关者进行理性的商谈辩论，避免利益受损群体要么成为沉默的大多数，要么成为爆发的大多数；要及时回应利益群体的诉求，吸收、整合民意，形成对决策输出的实际影响。
受损利益得到补偿。邻避设施牵涉到的个人利益与公共利益，都具有正当性。如果要两者兼顾，就需要探索建立公共补偿机制，让受损的少数人获得利益补偿，达到帕累托均衡，以保证公共利益遂行。公共补偿要亲民，易于接受，便于操作。可以是现金补偿，如中国台湾，垃圾焚烧厂营运前由环保署按主体工程中标价的5%提供现金补偿；可以是公共服务补偿，修建公共服务设施、增加公共福利，如兴建学校、公园、图书馆，提高社区的品质；还可以是就业机会补偿。合理充分的一揽子利益补偿，很可能让反对的人也接受邻避项目。
形成缓冲隔离带。从进程上看，邻避运动都有一个从最初的个体原子化抗议，到通过社交媒体串联，再到寻求意见领袖、社会公知、专业人士、社会组织支持的过程。在这个过程中，社会组织的缓冲隔离作用十分重要。
要大力培育发展社会组织，在政府与公众之间形成缓冲空间。要发挥社会组织引导利益群体理性合法表达利益诉求的作用，把矛盾化解在萌芽状态，化解在初始阶段。特别是在邻避冲突中，要动员社会组织约束或劝阻其成员终止参与，放弃过激行为，最大限度地减少事件的参与人数和越轨行为，真正成为社会缓冲器和调节阀。
要重视意见领袖、专业人士、公共知识分子的引导作用。他们往往是邻避运动的重要参与者，扬汤止沸或推波助澜都在一闪念之间。要建立智库，广纳贤能，平时发挥作用，应急时方能引导邻避运动走向与公共利益一致的方向。清华教师学生团体共同为PX解疑、释惑、正名，就是一次很好的示范。
作者：国务院办公厅 黄涛
（来源：中国青年报）
要大力培育发展社会组织，在政府与公众之间形成缓冲空间。要发挥社会组织引导利益群体理性合法表达利益诉求的作用，把矛盾化解在萌芽状态，化解在初始阶段。
PX项目在数个城市相继搁浅、高铁线路在反对声中被迫改线、垃圾填埋场在舆情汹涌里夭折停建……当下中国这些建设发展中的烦恼，骤然炒热了“邻避运动”这个舶来品，也对政府治理能力提出严峻挑战。
“欢迎建设，但请远离我家后院”—邻避时代不期而至
“邻避”现象是现代化和都市化加速发展的伴生物。
1980年《基督教科学箴言报》在一篇报道中，第一次用“邻避”这个词来描述美国人对化工垃圾的排斥和反抗。后来媒体和学界以此概括在现代化进程中，社会必需的公共设施遭到选址社区排斥甚至引起群体抗议的现象，对应的英文短语是“NIMBY”（音译为“邻避”），也就是“别在我的后院中”（Notinmybackyard）的缩写。与之相关的设施即为邻避设施，抗议活动则为邻避运动。
在1980年代的美国，由垃圾填埋场、机场、监狱、收容所、戒毒服务中心等设施选址引发的冲突逐渐增多。尽管民众都认为这些设施对城市发展不可或缺，却希望远离自己，落址他处。“欢迎建设，但请远离我家后院”一度成为美国“1980年代的大众政治哲学”，《纽约时报》称那是一个不折不扣的“邻避时代”。仅在1980~1987年间，美国就有81家申请建垃圾填埋场、核电厂等设施,最终只有6家完工。
同一时期，在一些欧洲国家，由核废料储存选址问题引发的抗议，发展成为影响广泛的环境保护运动。1990年代以后，亚洲一些国家或地区，如日本、韩国、中国台湾也不时出现以反对环境污染为主题的邻避运动。
随着城市建设突飞猛进，邻避运动在中国内地也成为一个突出现象，备受关注。有学者称，邻避运动构成当前中国“社会运动的日常形式”。
这绝非危言耸听！各种数据和现象表明：邻避时代正在到来。据统计，近年来，由担心环境污染而引发的邻避事件大大小小发生了几十起，而且这样的抗议事件燃点极低，几乎一点就燃。不仅东南沿海城市频繁发生，中西部也时时出现；不仅大城市存在，小城市也不能幸免。而且邻避运动开始呈现以抗议污染项目为核心，逐渐向其他公共项目扩散的趋势。
“大家制造的问题，为什么由我单独承担” —邻避运动肇端于情绪、权利、利益多重因素的聚合
每一起邻避事件，起因各不相同。综合分析，就会发现，每一起邻避运动都是由情绪焦虑、权利高张、利益失衡等为代表的多重因素聚合所致。
情绪焦虑容易使身边的邻避设施成为情绪宣泄的出口。中国在经济建设取得举世瞩目成就的同时，一些发展中的短板引起民众的各种焦虑，如环境恶化焦虑、财富分化焦虑、相对剥夺焦虑，等等。这些焦虑的情绪时刻在寻找释放的出口，而地方政府发展上的失衡与治理上的滞后，往往会放大这种焦虑。比如，近年来，环境问题渐成一些邻避运动的诱因。环保技术改进了、环评标准提高了，可公众反对建设垃圾焚烧厂的声音更大了—这是因为，目前好的环境已经成为稀缺资源，为环境而抗争被赋予了道德正义。平时的环境焦虑是抽象的，当有可能造成环境污染的邻避设施在身边出现，理所当然地就成了现成的靶子。
日益高张的权利主张往往拿邻避设施作为“暗度陈仓”的栈道。在政治学中，权利主张是公众参与政治的基本环节和重要内容。随着改革开放的深入，民众权利意识高张，参与决策的要求异常强烈，而地方政府往往漠视。对项目的规划与选址、立项与实施，遮遮掩掩走过场，甚至先斩后奏，民众被排除在决策链条之外。反复如是，个别地方政府就会陷入自挖的“塔西佗陷阱”。此情此景之下，任何项目，无论有无潜在的隐患，也无论是否显现风险，都容易成为民众主张和表达权利的载体，成为邻避运动借助的栈道。
利益失衡促使“保护我家后院”成为直觉选择。根据经济学理论，集体消费的必要公共设施具有负外部性，比如造成环境污染、导致安全风险、引起附近房产价格下降。公共设施外部性的成本主要由周边居民承担，福利和效益却由全社会共享。也就是说，公共设施的好处和坏处在空间上相互分离，使周边民众感到在成本-收益上不平衡，进而引起心理失衡。当产生了自己是某项政策或某个项目牺牲者心理的时候，不让项目建在自家后院就成为当地居民的直觉选择。所以，当政府上马垃圾焚烧厂时，就有民众会质问“为什么建在我家，而不是建在其他地方？”“为什么大家制造的问题，要我来单独承担？”可见，选址的正义与否、责任利益是否对称、私利和公利是否均衡的冲突，导致了邻避运动。
邻避运动本身提示了化解困境的关键
应该看到，每一次妥善应对邻避运动都释放了正能量，这是因为其间蕴含着有利于社会进步的因素，不仅保障了每个具体的邻避设施所代表的看得见的公共利益，而且促进了更大的看不见的公共利益，那就是社会公平正义、民主科学决策、权利利益保障，等等。从这个意义上说，如何化解邻避困境，邻避运动本身为我们提供了思路，其中三条特别关键。
利益表达低成本。每一次具体的邻避运动，都是一次极端化的利益表达，公民、社会和地方政府都付出了巨大代价。其间，公民不知情或获取信息门槛高、利益表达渠道窄、地方政府回应诉求滞缓，导致小事拖大、大事拖炸，都需要反思。这提醒我们，构建低成本的利益表达机制是当务之急。要及时、准确、全面公开涉及群众切身利益的政府信息，降低相关利益群体获取信息的成本；要拓宽利益表达渠道，既要使各个利益主体能分享稳定的公共话语空间，又能使相关者进行理性的商谈辩论，避免利益受损群体要么成为沉默的大多数，要么成为爆发的大多数；要及时回应利益群体的诉求，吸收、整合民意，形成对决策输出的实际影响。
受损利益得到补偿。邻避设施牵涉到的个人利益与公共利益，都具有正当性。如果要两者兼顾，就需要探索建立公共补偿机制，让受损的少数人获得利益补偿，达到帕累托均衡，以保证公共利益遂行。公共补偿要亲民，易于接受，便于操作。可以是现金补偿，如中国台湾，垃圾焚烧厂营运前由环保署按主体工程中标价的5%提供现金补偿；可以是公共服务补偿，修建公共服务设施、增加公共福利，如兴建学校、公园、图书馆，提高社区的品质；还可以是就业机会补偿。合理充分的一揽子利益补偿，很可能让反对的人也接受邻避项目。
形成缓冲隔离带。从进程上看，邻避运动都有一个从最初的个体原子化抗议，到通过社交媒体串联，再到寻求意见领袖、社会公知、专业人士、社会组织支持的过程。在这个过程中，社会组织的缓冲隔离作用十分重要。
要大力培育发展社会组织，在政府与公众之间形成缓冲空间。要发挥社会组织引导利益群体理性合法表达利益诉求的作用，把矛盾化解在萌芽状态，化解在初始阶段。特别是在邻避冲突中，要动员社会组织约束或劝阻其成员终止参与，放弃过激行为，最大限度地减少事件的参与人数和越轨行为，真正成为社会缓冲器和调节阀。
要重视意见领袖、专业人士、公共知识分子的引导作用。他们往往是邻避运动的重要参与者，扬汤止沸或推波助澜都在一闪念之间。要建立智库，广纳贤能，平时发挥作用，应急时方能引导邻避运动走向与公共利益一致的方向。清华教师学生团体共同为PX解疑、释惑、正名，就是一次很好的示范。
作者：国务院办公厅 黄涛
（来源：中国青年报）
