行政法视角下的单双号限行分析

随着城市化的飞速发展，日益严重的交通拥堵和环境污染问题，引发了巨大的社会治理综合成本，成为现代城市管理的一大痼疾。在此背景下，以“单双号限行”为代表的交通管制措施近年来频繁出现在中国式治堵的舞台上，这其中以 2008 年北京奥运会和2010年广州亚运会期间的单双号限行规模最大、影响最广，目前单双号限行措施已经在北京、武汉、广州、烟台、昆明等城市有限度地实施，从实施的现状来看，在空间和地域上，单双号限行措施成为越来越多城市的交管部门治堵的重要备选方案；在时间和频率上，限行措施也表现出从“节会限行”走向“频繁限行”和“常态限行”的趋势。
       单双号限行措施涉及多个相关利益主体，即政府与公众，有车族与无车族，秩序导向的政府部门与效益导向的政府部门，以及汽车生产商、汽车服务商、公共交通运营商等等，因此在全社会范围内一直引发广泛而热烈的讨论。
       实际上，从行政法的视角来分析，交通行政管理部门依据其职权对特定地域内的机动车所有人所采取的限制其机动车使用权的行为，是具有行政权能的行政机关实际运用行政权、产生法律效果且表示于外部的行为，符合行政行为成立所须具备的主体要件、权力要件、内容要件和形式要件，属于行政行为的范畴。进一步看，单双号限行措施是通过行政命令的方式，并以行政惩戒为保障而对相对人的机动车使用权的强行性限制，是一种典型的强制性行政行为。这决定了在解读单双号限行措施时引入行政法维度的可行性和必要性。
        我国一系列行政法规所赋予的行政主体的行政权力，其核心就是使行政部门通过履行自己职责确保公共服务和公共利益的实现，单双号限行属于交通部门作为行政主体依法行使行政权力。作为具体的行政机构，交通管理部门依据有关交通方面的法律来行使限号权力，如《道路交通安全法》第39条规定：“公安机关交通管理部门根据道路和交通流量的具体情况，可以对机动车、非机动车、行人采取疏导、限制通行、禁止通行等措施，遇有大型群众性活动、大范围施工等情况，需要采取限制交通的措施，或者作出与公众的道路交通活动直接有关的决定，应当提前向社会公告。”根据授权，交通管理机构对交通实行限号限行是有行政权力保障的。
       但另一方面，从更深层次的利益分析的角度出发，“权力——权利”的关系结构实质上可以转换为“公共利益——个人利益”的利益结构。单双号限行措施的制定和实施，是基于对道路畅通、环境美好等公共利益的追求；而对机动车所有人的自由驾车出行等个人利益的损害和限制，反过来也可理解为，被限行的车主将自己的这部分个人利益让渡给公共利益的代表者，以促成公共利益的实现。因此，在这样的前提下，相关部门作为公共利益的代表者，作出行政限制行为的时候，必须严格依照法律的规定，把握好公权力和私权利的界限，在合理范围内做到二者的效益最大化。
        从法律主体上看，限制性政策，至少需要政府规章一级的法规范作出。限行属于对公民财产权利的正当行使作出的限制，属于行政强制措施。根据行政强制法规定，只有地方性法规，即省级、省会城市和计划单列市的人大或人大常委会才有权作出，而规章没有这样的权力，否则不符合政府依法行政基本原则。对于政府作出的不合法、不适当的规范性文件，上级政府有权予以撤销或改变，作出决定的政府也可以自我改正或撤销。如果车主由于违反限行规定被处罚，可以通过行政复议请求复议机关附带审查相关限行规定，可要求予以撤销或变更。
       对于制定法律、规范和措施的过程，应发扬民主,通过多种方式保障公民参与进行明确规定。进一步明确在机动车“尾号限行”中应按照调研论证、征求意见、讨论决定、公布实施等程序进行。广泛听取公民意见,对限行的方式、处罚办法、补偿机制等事项,应举行听证会。
       同时,担负交通管理职责的各部门要相互协作、相互配合,结合现实情况制定出科学合理的利益补偿制度。制定机动车尾号限行方案,明确此方案的具体内容与实施原则,如果侵犯公民权益则必须要依据法律规定给予补偿,例如可以在车辆折旧费、车船使用税、换乘公交车出租车的相关费用、养路费等方面加以减免或补贴等。
       总之，单双号限行措施确实缓解了城市巨大的交通压力，方便了市民的出行，但是也存在很多问题，根源在于它本是以临时性措施提出解决交通问题的，若常态化，则可能存在一些法律层面的问题。此外，在该政策制定和实施的过程中，应该充分依据行政法规，让人民群众参与到政策的制定和执行的过程中来，使其真正能够服务公众利益。
 
文/圣运律师事务所王优银主任律师团队