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西方公共教育改革历史

🐎🦷 2018-12-04 15:46:54

20世纪70年代末以前，公共部门的运作模式是以韦伯的官僚制理论和威尔逊的政治行政二分法为基础构建的。公共教育是一项撇开市场由政府包揽一切的官僚垄断事业，教育服务中的消费者和提供者之间没有直接的联系，作为消费者的家长通过纳税方式将教育费用上交政府财务，但是却对学校的课程、教学等武夫内容没有任何选择，只能无条件地被动接受。同时，由于招生由政府根据计划予以保证，公立学校之间也不存在同行的竞争。米尔顿·弗里德曼形象地将公立学校制度比喻游离于整个资本主义市场经济之外的一个“计划经济孤岛”。因此，20世纪80年代以来的西方公共教育发展方向是打破过去由政府包揽的僵局，进行以市场为导向的办学体制和管理机制改革[1]。

一、英国

20世纪70年代末，英国保守党的撒切尔政府和美国的里根政府首先对公共部门的运作模式进行了大刀阔斧的改革。“公共行政僵死的、等级制的官僚组织形式曾经支配了整个20世纪漫长的时期，如今正转变为公共管理弹性的、以市场为基础的形式” 。在以管理改进和组织重构，以及市场和竞争为主题的整体的公共管理改革的框架下，英国的公共教育制度发生了变迁，组织结构和治理关系也随之发生了深刻的变革。[2]

（一）英国公共教育改革的背景

1979年底，撒切尔夫人率领保守党政府上台执政，面对国家经济状况的日益滑坡、通货膨胀不断加剧、公共税收停滞不前、公共支持持续增加的现状，撒切尔夫人决定通过缩减政府规模、削减财政支出和大幅度的减税政策复苏英国经济。其在担任首相期间，对于公共部门的管理改革大致可以分为三个阶段：①1979-1983年，大力推行节约和减少浪费。任用商界人士雷纳进行“效率调查”，掀起反对浪费和低效率的运动。②20世纪80年代初到1987年，开启大规模的私有化。③1987年-1990，开始了一系列彻底的重组，市场机制被大规模引进到卫生保健、社区保健和教育之中。在1987年《改变政府管理：“下一步”行动方案》发布，提倡采用更多的商业管理手段来改善执行机构提高公共服务的效率。业绩衡量系统被强化，每年公布学校和医院全国等级表成为媒体重大事件。

之后的梅杰政府以及新工党，都关注市场机制和公立-私立之间的伙伴关系，将其作为改革的关键杠杆，公共部门被鼓励在商业世界中寻找好的实践模式。

（二）英国公共教育的制度变迁

20世纪70年代和80年代，英国的公共和政治家对教育普遍表示不满，家长和企业家开始质疑学校所提供的教育的性质和质量，认为学校教育缺乏家长的声音以及无法与企业的要求相关联。政策研究中心等一些保守党的智囊团，完成了有关针对教育系统的具有很强批判性的报告，强调了对教育进行改革的迫切性。1977年的《学校教育绿皮书》中指出了英国相对薄弱的经济绩效与教育系统之间的相关性，迫使政府开始考虑是否应该改进其在全球经济中的竞争地位以及如何回应公众对学校教育系统不满的问题。

1979年以后的教育改革在撒切尔夫人改革的总体框架下进行，即“在所有各种形式的服务供应方面削弱政府的作用而主要依靠市场的力量。”教育改革在这一时期中，加强了中央政府对教育系统的指导和提高教育和商业之间关系的努力。

80年代中期，英国保守党才开始对教育政策进行激进的改革。在1987年的大选计划中，保守党承诺将“迫使学校对家长的观点做出回应。”《1988年教育改革法案》的出台被视作教育政策新时代开始的标志。这个法案涉及了一个广泛而深入的教育系统的改革，使他更受市场力量的支配，引起中央政府、地方政府和学校之间权力平衡的一场深刻的变革。以此为起点，保守单政府出台了一系列法案和报告，公共教育系统发生了许多重大的变革。

英国公共教育改革教育法案、报告和重大事件年代表[3]

Levin将1988-1993年的教育改革总结为以下九方面的内容：

l 创建城市技术学院，试图建立有很强技术和职业定向的支持实业模式的城市中心区教育计划。

l 赋予主要由选举产生的家长代表和推选出来的社区代表组成的学校管理机构已管理学校的大部分正式权力。管理机构也被要求定期向家长汇报学校计划和成绩。

l 许多管理学校的责任，诸如确定教职员聘任和经费分配，从地方当局转移到了学校（“学校的地方管理”local management of schools，简称LMS）。地方当局被要求根据方案规定将绝大部分教育经费专拨给学校。

l 学校被赋予权力，可以脱离地方当局管辖，直接接受政府资助，由家长、教师和社区成员组成的管理机构来管理（中央直接拨款学校）

l 家长被赋权选择学校送孩子上学；学校被赋权将学术能力作为其入学要求的一部分——部分地回到工党政府在20世纪70-70年代曾设法取消的“选拔”。

l 引入覆盖各门学科和所有年级的国家课程。

l 建立了国家考试计划，在四个年龄标准上测试学生主要学科领域的成绩，并一个学校一个学校的公布测试结果。

l 创立了教育标准办公室，对学校进行常规督查，并公布督察结果。

l 将大部分师范教育的责任转到了学校和地方当局的肩上，努力削减大学在这一领域的影响。

教育改革

评价人数不足

莱文 / 2004 / 教育科学出版社

保守党教育改革历经了17年和7任部长，到1997年工党政府重新掌权，并将教育问题置于议事日程的最重要位置。正像布莱尔在大选时所宣称的那样，“一切保守党做得对的事情，我们不会去改变”，从撒切尔、梅杰到新工党，教育政策存在着相当程度的延续性。两者都重视商业、社区组织、学校和地方当局的伙伴关系，对学校的资助方式都使绝大部分资源掌控在学校层面，在坚持国家课程和提高儿童的学业标准的同时，强调教育供给的多样化、特色化和高标准，强化教育标准办公室的作用。两个时期教育政策的不同在于，相对于把市场和私立部分作为国家经济竞争引擎的保守党而言，新工党采取了更加弹性的态度和方式来运用政府的力量。

（三）英国公共教育的组织重构

1988年以前，英国公共教育体系中大约有22000所学校，他们处于国家体系中，接受地方教育当局的直接管理。学校经费由国家下拨，再由地方教育当局掌管着预算大权。此前，英国没有国家课程，在教学专业化的观念下，校长和教师掌握着确定教育内容和教学方法的权力。1988年开始的大规模公共教育重建，承袭了更广泛的英国政府改革运动的核心理念，即强调效率战略、分权、绩效监控、管理信息系统和权力下放。一些新的管理制度的引入使得原有的公共教育系统的治理结构发生了重大变革。

1. 国家课程的施行和国家统一考试的强化

《1988年教育改革法案》及其之后的法案都力图引进国家课程，以提高学校自我管理的水平，提升学生的学业水平。国家课程由3门核心课程（英语、数学、科学）和7门基础课程（技术、历史、地理、艺术、音乐、PE和现代外语）组成。与其相配套的国家考试也得到了强调和强化，考试成绩成为推进教育市场建设的信息系统的一部分。同时，法案规定课程和评价的信息需要向家长公开，所有的国家课程和评价事务受一个独立的法人实体监督：英格兰认证和课程当局与威尔士课程和评价当局。

2. 开放入学（open enrolment）

《1988年教育改革方案》试图通过允许家长和学生根据自己的喜好选择学校而不是就近入学，以使学校更好地回应市场力量。地方教育当局或管理者可以对最高入学人数进行限制，这就允许学校在空间允许的情况下尽可能多地招收学生。由于教育经费按人头划拨，家长可以为自己的孩子申请任何一所学校，使得学校的维持与其对消费者要求的回应速度和程度密切相关。开放入学是保守党政府尝试创建准市场的重要举措。

3. 直接拨款学校的创建（grant-maintained schools）

《1988年教育改革法案》规定任何公立中学和学生人数超过300名以上的小学，都可以在自愿的基础上并通过家长投票表决的形式，决定学校是否脱离地方教育当局（local education authority）的管理和控制，成为中央政府直接拨款学校。直接拨款学校的入学政策与其他学校一样，必须执行全国统一课程计划，但是在管理方面享有与独立学校（independent school，非政府举办的学校）同样的自主权。政府承诺在维持直接拨款学校方面负有责任，学校直接受中央政府资助。中央政府必须保证这笔资金在数量上比学校可能得到的地方拨款多，而学校管理权完全归属学校的管理机构。英国公立学校历来由地方教育当局负责管理，直接拨款学校的出现，打破了地方教育当局对公立教育的垄断[4]。此外，这种视家长意愿来决定学校属性的做法，反映了消费者利益至上的述求[5]。

4. 城市技术学院的设立（City technology colleges）

1988年《法案》明确将授予私立发起者及人文和技术学院以权力创建城市技术学院，它面向11至18岁的青少年，与直接拨款学校一样，它也独立于地方教育当局，其办学经费80%来自中央政府，20%来自当地企业的赞助，因而给予企业参与学校教育的机会，城市技术学院的董事会必须要有工商业的代表[6]。城市技术学院的设立，旨在通过对技术课程的强调，使中心城区的学校达到较高的成绩水平。政府希望吸引企业参与到这类学校的创设，为学校发展提供资金，中央给予周期性拨款，从而使之成为公共部门和私营部门之间的纽带[7]。

5. 学校管理机构的改革

《1986年教育法》提议改革公立学校的董事会，减少只为地方利益服务的由地方教育当局内定的成员的数量，而规定家长和社区推选的代表须占压倒多数。在之后的改革中，学校管理机构继续被赋予管理学校的更多权力。国家赋予学校管理机构以管理学校预算、教职工任用、日常管理和接受拨款方面的更大权力。同时，学校也需要承担向家长作正式的关于学校发展年度报告的责任。

6. 教育标准办公室（office for standard in education）的成立

根据《1992年教育法案》，中央政府设立了一个独立的机构——教育标准办公室，旨在组织一个更加严格和常规的学校督导，评判学校的成败。教育标准办公室是“中介组织”，它独立于教育部，直接向首相提交评估报告。1992年《法案》中还规定了学校督导的运行机制，这个机构的主要任务是制定学校评价的准则、标准和程序。有吱吱的评价机构就具体评价人物投标，中标者根据教育标准办公室制定的严格的框架承担学校的督导工作。评估报告还需要与学校讨论，并通过媒体向社会公布。如果一所学校被认定“失败”，其就会被要求制定一个改进计划，以接受重新评估，直至达到标准。所有“失败”的学校必须在两年内或有所改观，或关闭。如果限期内没能改进，地方当局或教育部可以任命新的管理者对学校进行管理，包括引入私立公司。

管理制度的变革，使得平衡中央政府、地方当局和学校之间的合作关系的杠杆发生了变化，三者之间的权力结构、责任关系也因此有所改变。主要表现在中央政府对教育的控制力显著加强、地方教育当局的学校管理权持续分化和弱化、学校自我管理机构和运行机制的确立、市场力量的介入几个方面。经过一系列的改革，时至今日英国的公共教育供给已经变为一个复杂的组织模式，构成了由地方教育当局，直接拨款学校，城市技术学院，各种资助团体和教育认证和课程当局组成的复杂的网络。

二、新西兰

上世纪80年代，新西兰政府发起了一场以 “经济、效率、效益、公平”（简称“4E”）为宗旨的公共领域改革。新西兰今天的公共教育制度，便奠基于那个时期开始末并持续了10年时间、被称为“明日之学校”的运动，此次改革改变了公共教育系统基本的制度安排，也改变了教育系统的运行机制。

（一）新西兰公共教育改革的背景

如果说英国是最早推行新公共管理运动的国家，那么新西兰则是新公共管理改革“最全面、最彻底”[8]的国家。国民的经济压力，高层政治家改革的责任以及一系列促成改革的思想史其进行改革的直接动因。

新西兰的国民收入在50年代曾排名世界第三，但此后却停滞不前。改革前，新西兰长期奉行对国民经济的积极干预政策，国民经济的12.5%为政府所有和运作。经济的衰退使得政府难以负担诸如医疗、住房、高等教育等公共支出。1984年，戴维·兰格领导的工党（The Labor Party）上台后，认为高度干涉主义的经济政策已经失败，并开始着手在公共部门和管理部门进行改革。公共选择理论、公共政策、交易成本经济学等理论被引入到改革实践中，新西兰财政部的一份报告指出，“政府干预的结果是减少了自由选择，进而缩减了公民责任范围和减弱了社会中具有的自我调控能力，而这一能力是一个自由社会通过个人行为的集合而解决问题的理想方案，它不寻求形式上的共识，只追求自由选择。”改革针对当时国民经济的状况实施了一系列激进的解决办法：放松对经济领域的管制、国有企业的私有化和公共管理改革。

1986年颁布的《国有企业法案》，为政府机构和国有企业的公司化提供了依据，1988年的《国家部门法案》和1989年的《公共财政法案》，旨在将私营部门的管理实践引入公共部门，“改变了政府的组织结构和公共机构管理的基本规则⋯⋯政府管理者获得了更大的自主权，同时也肩负了更多的绩效责任”。1990年，国家党获得执政权后，并没有停止这一进程，1993年出版了《迈向2010年》，提出了新西兰的发展愿景和战略。1993年工党重新掌权，于次年颁布《财政责任法案》，这些法案和声明使得新西兰的公共部门从“总体上转向小政府、低福利、少服务和弱管制”[9]。

（二）新西兰公共教育的制度变迁

新西兰公共教育系统的改革是其私营和公共部门普遍重构的一部分。当时的主题是缩减规模，减少规制，竞争和效率。最初的改革被设计为减少联邦的权力，使国有企业能像私营公司那样运行。随着改革的推进，注意力随后转向了医疗和教育等领域。

在改革之前，新西兰奉行的是一个典型的凯恩斯福利国家体制，教育——不仅是基础教育，还包括高等教育和教育培训，都被作为国家的人才储备行为而在相当程度上受政府直接干预，是一个典型的公共部门[10]。时任首相兼教育部长的戴维·米奇曾说，“一系列官方委员会警告道，教育系统已经变得上层臃肿，行动缓慢，反应迟钝，学校管理者在工作时没有必要受到限制，教育部的过时的结构潜在地破坏着教和学的质量”[11]。

与对旧教育系统之失败的感知相比，新西兰公共教育的改革更源于对通过治理改革学校将会运作得更好这一信念的坚持。1987年，戴维·米奇着手建立了一系列工作组，其中有三个关于教育的工作组：米德委员会（Meade Commission，有关幼儿教育），霍克委员会（Hawke Commission，有关中学后教育）和由商界领袖布赖恩·皮科特领导的负责研究教育管理体制的构建策略的皮科特特别工作组（Picot Task-force）。皮科特特别工作组历时9个月，通过广泛调查和听取教育内外部人士的意见，于1988年5月发表了后来证明对新西兰公共教育重建产生深远影响的研究报告——《为卓越而管理：教育的有效管理》（Administering for Excellence: Effective Administration in Education）。该报告指出：对现行制度修修补补不足以实现现在所需要的改进⋯⋯我们认为进行彻底变革的时机已经到来，特别是要减少介于中央政策、提供资金和服务与学校或教育机构开办教育之间的决策点的数量。

作为政府对《皮科特报告》的回应，1988年8月政府发表了题为《明日学校》（Tomorrow's School）的文件，成为引领开始于1989年的新西兰教育系统重构的纲领性文件，其核心观点有[12]：

l 在每个学校建立主要由推选出的家长组成的管理委员会，并赋予这些委员会管理财务、人事和学校政策的权力。

l 给每个学校都颁发一个特许状——一个关于学校本质与目的的协议——它将由教育部长批准，并规定不断进行评估。

l 给家长在选择学校送孩子上学方面以一定的自由。

l 取消教育部的很多职能，并将这些职能转交给学校和自治的准政府机构，减少其雇员。

l 建立一个教育评价办公室（ERO），监督和公开报告学校教育质量。

新西兰教育改革的发展与变化[13]

整体而言，新西兰国家教育系统重构的进程可以分为两个阶段：第一阶段，开始于1989年，放弃了国家长期的、官僚的、集权化的学校治理系统，转而将国家2700所初等和中等学校的实际控制权转交到由地方选举的家长占多数的学校托管委员会（school board of trustees）。第二阶段，1991年新选举的国家党政府推出了一个更为激进的改革议程，开始通过废除就近入学，使家长拥有在所有公立学校范围内为子女选择学校的权力，营造了一种更具竞争性的氛围，课程和评估也得到进一步强调。

（三）新西兰公共教育的组织重构

改革之前，新西兰是一个典型的奉行凯恩斯福利体制的国家，教育——不仅基础教育，还包括高等教育和教育培训——都被作为国家的人才储备行为而在相当程度上受到政府直接干预，是一个典型的公共部门。彼时，新西兰拥有2,700所学校，大约700,000名学生和约40，000名教师，85%以上的学生在公立学校接受教育。教育部和政府的其他部一样在自己的领域起着最重要的作用，管理着包括固定资产、学校督导、教育经费、教师聘用和培训以及课程支持等学校的外部和内部事务。国家有一整套课程纲要，没有系统的国家考试，只有在学生离开学校时需要参加一个毕业考试（School-leaving exams）。“明日学校”改革引入了一些新的制度安排，改变了教育系统原有的组织结构及其功能。

1.“新”的教育部

1989年前，教育部（The Department of Education）是一个由许多董事会、三个地方行政机构和十三个督学团组成的庞大的科层机构，事无巨细地管理着学校教育方方面面的事务。改革后新的教育部无论在规模上，还是在职能上都得到了较大幅度的精简。教育部主要任务有三项：政策发展、资金筹措以及国有资产的管理。教育部将原有的教育督导、学校和中等后学历资格认定等转移给了其他机构，更多的只能则被转交到学校层面。这样原来组织庞大的教育部分化为新的教育部、国家教育资格认证机构、教育评审办公室等几个中央组织，这些独立的中介机构通过和教育部签订合同履行其职责。

2.教育评审办公室

新西兰教育改革的一项重要举措就是成立了独立于教育部之外的教育评价中介组织——教育评审办公室，负责调查并向公众汇报学校的表现。其宗旨在于使校董会了解学校工作人员的工作情况，向政府提供有关学校运作情况的信息，向教育系统之外的群体提供信息。与英国教育标准局不同，教育评审办公室并不根据固定的标准来评价学校的工作，而是了解学校自身的公众效应。它主要根据消费者和那些直接代表消费者利益的当事人认为合宜的和可接受的质量标准来发现、批判性地分析、判定，然后向公众报告学校的教育质量。

3.学校托管委员会（school board of trustees）

1989年的“明日学校”改革，要求每个学校创立一个学校托管委员会。这个委员会最初全部由家长组成，后来有所调整，目前一般家长占成员的50%，另外的成员包括校长、经选举产生的教师一名，学生代表一名(仅在中学)，有时还包括学校土地拥有者。托管委员会具有聘用和解聘校长，分配学校经费，以及制定招生计划政策方面的自主权，还需保证社区的需要和利益在学校中得到满足[14]。

4.特许状（The Charter）

改革要求每个学校要制定一份特许状，特许状需要清楚地阐明学校的目标，目标既要反映国家的要求又必须考虑地方的需要。这个特许状的采用试图形成社区与学校，学校与国家之间的一份绩效合同。国家期望通过特许状，保障标准和公平的实现。就标准而言，必须保证《国家教育指南》所要求的学生学业成就标准的达成。就公平而言，要考虑教育机会均等和毛利人受教育权的保护。

5.家长择校

1991年学生入学的地域限制得以取消，家长选择成为新西兰义务教育中的一个不可或缺的部分。所有家长原则上都可以在所有公立学校间自由地为孩子选择希望进入的学校。由于70年代新西兰的天主教学校面临财政危机，罗马天主教和其他宗教学校以及“皇冠学校”（Crown-owned School）都加入到公立学校系统中，因此，可供家长选择的学校范围非常广泛，当时仅有3.5%的农村儿童在独立的私立学校就读。那些报名人数高于招生限额的学校，可以由学校托管委员会制定选拔政策。学校所能从政府得到的经费支持与其能够吸引的学生的数量直接相关。[15]

在80年代以来各国的教育改革中，新西兰对其公共教育体系的改革可谓最为激进。在新公共管理的理念和改革实践的影响下，新西兰教育系统构建的基础彻底改变，整个系统在目标上变得更加讲求“经济、效率、效益和公平”，在此目标关照下，在管理制度上市场竞争机制得以引入，弱化了管制的力量，在组织结构上不同管理层级间的权力得以重新分配，从而使各利益主体的权责关系更加明确。新西兰的改革在很大程度上运用了契约理论和代理理论。学校托管委员会的建立，使之能够最大限度地代表委托人的利益，避免自主决策可能出现的偏差。特许状确立了国家向学校拨款提供国家教育指南，学校托管委员会制定自己的政策并根据社区的利益运营学校的权利义务关系。问责制，意味着学校应利用业务自由更好地服务于创立和资助学校的国家，它在学校自我治理和政府干预之间形成一种张力。教育评审办公室和新西兰认证机构的工作，一方面大大地精简了学校与教育部之间的管理层级，另一方面也整合着国家与学校的利益关系。这场改革的特点大致可以概括为以下三点：引入市场机制，优化教育资源的配置效率；赋予学校自我治理权，强化责任意识和责任能力；政府放松管制，健全制衡机制的作用。

三、美国

美国是全球性公共管理改革的发起者之一，作为全球范围内综合实力最强的国家，美国的改革对世界各国的影响力和渗透力远比其他国家要来得迅速和广泛。

（一）美国公共教育发展历程的简要回顾

美国的公共学校系统形成于19世纪中叶，美国总统约翰·亚当斯（John Adams）和托马斯·杰弗逊（Thomas Jefferson）都是公共教育系统创立的重要推动者。亚当斯早在1785年便提出，“全体人民必须承担起自身的教育，并且愿意去负担教育话费。在一平房英里的区域内，如果没有一所由人们自己的公共开支维持而非慈善行个人捐助的学校，这是不应该的。”[16]杰弗逊在其政治生涯早期就向弗吉尼亚州立法机关提交了创建免费初等学校的计划，尽管当时并未被采纳，但1785年美国国会通过的“土地法令”允许保留一部分出卖土地的收入用于资助本州的公立学校，正是在杰弗逊早期的草案基础上形成的。在此之前，个人的教育全部在私人机构（如主妇学校）完成，经常只有能够负担得起学费的家庭的男孩才可以到学校（如拉丁文法学校）接受教育，造成了极大的不公平。直到19世纪中叶，由税收支撑的公立学校逐渐发展成为一个系统，这些学校接受公共经费资助，由地方管理，因为被认为能够解决或缓解一系列的社会问题，如减少贫困和犯罪、缓解阶级冲突等，而得到广泛的发展。一种信念也在这一过程中逐渐形成——在教育领域的公共投资将使每个人获益，他们维系着学校，并且将使学校为美国人民负责。[17]18世纪中后期到19世纪中叶，可视为美国公共教育的制度初创期。

南北战争后，一些公立学校开始接收非洲裔美国儿童，越来越多的女童也逐渐被允许入学。直至19世纪末，几乎全美所有儿童都能进入公立小学学习。1918年，每一个州都通过了“强迫教育”的立法，所有儿童至少要完成初等教育。公共教育也开始在新移民的“美国化”方面承担更大的责任。这一时期公共教育的不公平仍然广泛存在，不同种族的儿童被安排在不同的学校，这种状况直到20世纪50年代才有所改观。1954年，“布朗诉教育委员会”一案的胜诉，取消了公共教育中的种族隔离，是所有的儿童享有平等的受教育权。此后，联邦政府通过了一系列立法改善弱势学生的受教育权。

到了20世纪50年代，联邦政府开始将国家安全与公共教育紧密地联系在一起，于1958年颁布了《国防教育法》（National Defense Education Act），直接将解决国家安全问题的出路指向加强数学和科学教育。60年代-70现代可被视作强化管制和探索新的教育计划的时期，决策者认为如果没有联邦政府指向明确的努力，州和地方学区将不会提供充足的教育服务，一系列旨在提升教育质量、改善弱势群体教育条件的法律和法规以及相关的联邦教育项目就是在这个时期被开发的，公共教育的投入随之增大。

（二） 1980年后的公共教育改革

美国公共教育改革开始于20世纪80年代里根政府的执政时期。60-70年代虽然教育经费大量增加，但并未取得令人满意的效果。1980年里根政府的上台，揭开了以减少联邦部门数量、合并资助计划和缩减开支为主要内容的政府公共管理改革的序幕。表3概括了1980年以来美国联邦政府公共教育改革的主要内容。

里根政府通过学费税收抵免、教育存款账户以及科学和数学拨款等安排，初步建立了私立部门参与学校管理的机制。1983年《国家处于危机之中》报告的出炉，将教育的重要性提升到了一个新的高度。

1989年1月乔治·布什执政后，家长择校、教育券、市场和教育目标成为了政府关注的重大问题。乔治·布什尝试实施了旨在帮助最贫困学生的教育券计划。1990年发布的“国家教育目标”（National Education Goals）首次将政府对公共教育的关注点从投入转向了产出。库克森（Cookson）认为相比于里根“将教育部用作支持他择校和地方教育自治信念的‘极好讲坛’”，乔治·布什“在根据他所认为适宜的市场原则来充足公立学校的尝试中……走得更远”[18]。

克林顿政府（第一届任期1993-1993）的教育改革与联邦其他部门实施的改革一致，强调放松规制和授权，在使用联邦资金方面给予更大的弹性和地方决策权。《2000年目标：美国教育法案》（Goals 2000：Educate America Act）提出了公共教育改革的四个目标：通过提供国家的教育改革框架进行教学；促进研究，建立共识，进行系统性的变革以确保所有学生获得公平的教育机会和高水平的教育成就；提供一个为所有联邦教育计划重新授权的架构；促进一个资源型的国际技能质量标准和资格证书系统的开发和采用。该法案还提出，凡资源开发与国家目标相协调的质量标准和评价计划的州可以获得联邦的资助，这使得联邦政府正式加入到公共教育改革的参与者行列。克林顿在1997年连任之后，进一步对美国教育提出了10点要求，其中一项重要的内容就是在公共教育中扩大家长择校和问责制[19]。

2001年乔治·沃克·布什就职，其颁布的《不让一个孩子掉队》（No Child Left Behind）进一步加强系统问责、扩大地方教育的权力并给予家长更多的就学选择。

1980年以来美国联邦政府教育改革的主要内容[20]

（三）公共教育教育政策与组织改革

美国的开放入学（Open Enrollment）和特许学校（Charter School）制度都是由明尼苏达州首开先河。该州的改革比英国和新西兰都要早得多[21]。

1985年明尼苏达州州长提出了《走向卓越》（Access To Excellence）的教育改革方案，内容包括增加州教育经费、扩大学区课程的范围、进行州层面学业成绩测试、家长择校等。1985年通过的“中学后教育选择”计划（Postsecondary Options），允许中学生旁听大学课程，由此产生的费用由州财政支付。1987年实行的“第二次选择机会”计划（Second-Chance Options）基于那些没能成功进入学校的12岁-21岁学生再次选择学校的机会。

1988年，明尼苏达州通过了对美国公共教育系统影响深远的计划——开放入学。这个计划允许所有K-12阶段的学生跨学区择校，唯一的限制条件是接受学区有多余学额且不违反禁止种族隔离的规定。为了满足问题学生的特殊需求，1991年明尼苏达州又成为了全美第一个通过法律授权建立特许学校的州。

1.特许学校

特许学校是受政府教育财政资助，由家长、教师、社区组织、公立或私营教育公司在特许状的规定下运营的公立学校。特许学校在20世纪90年代以来在美国兴起，其经费来源与传统公立学校一样，接受州生均教育经费，但却交由私人经营。特许学校在享受相当的自主权同时也承担相应的责任。办学者必须提出明确的办学目标，并与地方教育行政部门签订合同（一般是三年至五年），学校必须在合同规定期间保证达成双方认可的经营目标，一旦学校不能履行其职责并未达到预先商定的目标时，提供经费资助的政府有权中止合同。因此，特许学校的生存更多地依靠办学质量，如果其学校教育质量无法胜过传统的公立学校，那么其就无法生存[22]。明尼苏达州第一所也是全国第一所特许学校——城市学院（the city academy）——于1992年9月在圣保罗建立，共招收了35名从内城高中辍学的学生。彼时，学校预算的2/3来自州教育基金，1/3来自政府拨款。1995年城市学院的特许状获得延期，该校也成为全美第一个续约办学合同的特许学校[23]。

特许学校的出现在于鼓励学校的自我管理和创新。而学校创新的实现便在于特许学校可以超越州的教育政策规定，资助决定教什么、如何教、如何支配学校经费等问题，与这种权利相对，学校要为学生的学业成就和自身的财政绩效负责。这种学校开办的实质便在于借助市场力量来改变传统公立学校独家垄断的状况，促进学校之间办学质量的竞争。美国的特许学校与英国的教育行动区有许多相似之处，其意也在于通过学校管理权的下放与招标，吸引非政府力量参与薄弱学校的管理和运作，从而为薄弱学校带来新的管理模式和思路。这也是一种典型的公立学校私营管理的办学形式。

2.磁石学校（magnet school）

磁石学校（也被称为选择学校“alternative schools”）是许多学区提供的另一种公立学校形式。它以自愿入学为原则，通过提供特色化课程吸引学生的一种选择性学校。磁石学校自20世纪70年代初在美国公立学校系统中兴起，当时主要为解决公立学校面临的学生高缺席率及高退学率的困境而创办。这些学校提供传统公立学校不具备的学习机会，一般招收公立学校中的学习“失败者”，或是要求教授某些特殊科目或课程的学生[24]。磁石学校不受就近入学的约束，可以招收不同学区的学生。磁石学校具有以下特征：①提供特殊的课程或教学方法以吸引不同种族背景的学生就读，强化学生学科能力的学习并配合就业市场进行职业技能的培养；②不根据学业成就筛选学生，为所有学生提供达到挑战性学业成就标准的机会。目前，明尼苏达拥有超过100所磁石学校，分布在22个不同的学区中。磁石学校相比于常规学校，其学校管理更为自由和专业化，而且学校具有较强的凝聚力。学生辍学率和缺勤率较低，学业成绩也会有较大的提升；家长也可以获得关于学校的全面信息，积极主动地参与学校工作。

3.问责与评价

问责与评价是美国公共教育改革的重要支柱，被列为NCBL最为重要的支柱之一。该法案提出2013-2014年末，每一个美国儿童在阅读、语言、数学、科学等领域都要达到州规定的教育质量标准。因此，各州都需要制定问责和评价的标准，用以测量学生的进步是否达到了要求。对于无法达标的学校需要给予一定的支持，或实施制裁措施，如允许家长选择其他公立学校，要求学校为学生的补充教育付费等。所有公立学校都必须参与测评，学生覆盖面不得少于95%，且贫困家庭子女、残疾儿童、少数族群儿童等每一亚群体参加评价的人数比例也不得低于95%。州教育部、学区和学校分别在不同层面负有向社会公共和家长提供学校教育和学生发展信息的责任，通过报告卡（Report Cards）定时向公众汇报。评价系统的安排与州、学区的教育资源分配系统相沟通，这不仅为学校的改进提供动力，还为地方教育局的教育资源分配提供指示性信息。

4.私立教育管理组织的准入和发展

教育管理组织education management organizations最早出现在1990年初，作为营利性公司或非营利性的组织管理着接受公共资助的公立学校，包括传统的学区公立学校和公共经费资助的特许学校。教育管理组织通过与学区签订合同，获得在一定期限内运营一所或多所学校的权利。与权利相对，教育管理组织的责任在于承诺在一定期限内产出珂测量的教育质量改进成果。

教育管理组织的出现与发展，源于这样一种理念，即市场竞争可以成为学校变革的有效引擎。如果说特许学校等多元化公立学校形式的发展，是为了运用竞争机制迫使既存的公立学校提高教育质量，那么支持营利性教育管理组织的发展便源于对私营企业模式能够产出更高的效率和效益的理念。

四、总结

20世纪80年代以来的西方公共教育发展方向是打破过去由政府包揽的僵局，进行以市场为导向的办学体制和管理机制改革。按照现代市场经济制度的框架，政府、生产者（企业）和消费者（家庭）是最基本的三个行为主体。政府行为、生产行为和消费者行为是它们作为这一制度中的特定角色所具有的全部职能和需要的具体运作。在假定行为主体均例行化的条件下，企业行为追求利润最大化，消费者行为追求效用最大化。而政府行为则是保证市场制度框架的存在，制定相应的市场竞争规则，防止市场失灵，并调节社会收入分配，提供适当的社会福利保障制度。以市场为取向的公共教育改革，实质上是力图在公共教育中创设一个类似于市场的竞争性教育环境，以改善公立学校运行机制和管理体制中效率低下的问题。

西方公共教育的改革涉及多方面的系统重建，包括行为主体在教育系统中的关系和地位、改革的核心策略等内容。具体而言，可以从以下三个方面进行总结[25]：第一，扩大学校自主权，指的是地方教育行政部门将各种各样的教育决策直接下放到学校这一层次，给予学校更大更多办学自主权。在实践层面，则表现为公立学校办学体制和管理体制的转变，出现了公立学校管理私营化、校本化等理念，以及在此理念指导下的多元公立学校模式的试验。美国磁石学校、特许学校，英国直接拨款学校、城市技术学院的建立都是扩大学校自主权的实践表征。第二，鼓励家长择校。在以前的西方公共教育中，学生入学实行的是“居民区学校”制度，即儿童必须就读于指定的公立学校，没有自由选择的权力。而且，非专业人员（包括家长和学生）很少而且很难进入公共教育这个官僚机构之中。可见，家长择校的实质，就是将教育权利在政府、学校、家长和学生之间进行重新分配，扭转了政府垄断公立学校的局面，转而遵循以消费者为导向的市场法则。教育券计划、开放入学计划以及公助学额计划反应了家长择校的多种实践形式。第三，政府直接干预减少，宏观控制增强。学校自主权的扩大和允许家长择校并不意味着政府放弃了对教育的权责，其实质是政府在公共管理职能上角色的转变。具体而言，政府减少了对教育服务的直接提供，而改由其他非政府团体，甚至动员市场力量、个人和家庭投入教育服务及公共管理行列，以赋予公立学校更大的自主权，从过去的服务主要提供者（provider of benefits）逐渐变成了监控者（regulator），政府实现教育职能的方式也由以往的政府控制模式（state-control model）转向了政府监察模式（state-supervisory model）。