国脉智库 | 营商环境评价体系构建与实践
营商环境评价是评估主体对一个国家或地区的营商环境进行的全面、客观、科学的调查和评价活动。开展营商环境评估的目的是摸清营商环境的现状，找出存在的问题及关键制约因素，以便下一步有针对性地进行政策干预，促进营商环境的持续优化。本文通过对世界银行和国内营商环境评价体系的梳理和比较，旨在了解营商环境评估现状，并基于分析结果提出营商环境评价指标体系构建的启示与建议，同时介绍了国脉研究院在营商环境评价方面取得的成绩，为丰富营商环境评价理论体系，优化各地营商环境提供理论依据和样本示范。
一、国外营商环境指标体系
世界银行将企业的生命周期分为5大阶段，即：创业阶段、获得场地阶段、获得融资阶段、日常运营 阶段以及出了问题阶段。有学者将世界银行营商环境评估指标分为两大类：一类是监管程序的复杂性和成本，包括开办企业、办理施工许可、获得电力、登记财产、纳税以及跨境贸易；另一类是法律制度的力度，包括获得信贷、保护少数投资者、执行合同、办理破产以及劳动力市场监管。
二、国内营商环境评价指标体系构建
对于营商环境评价，国内学术界和地方政府已经形成一些理论和实践的成果。理论方面，代表性研究成果如表1所示：
梳理国内的研究成果发现，从营商环境评估的发起机构来看，发起机构涵盖科研院所、中央媒体、国内外民间智库等，类型多样，且以第三方评估为主；从研究对象来看，评估对象涵盖大中型城市、县域城市、市辖区级，且多为大中型城市营商环境评价，较少涉及县域、区间营商环境评估；从研究范围来看，国内营商环境评估正经历从全要素评估，到制度要素评估，再到法制要素评估的发展历程；从具体评价指标来看，经历了从宏观“硬”环境评估，到宏观“软”环境评估，再到微观“软”环境的变化。特别是尝试将市场主体主观感知引入营商环境评价指标体系中，集中体现了“以人为本”的重要原则。
在实践领域，国家发改委的指标体系在保留和丰富国际通行的评价指标基础上，融入中国改革的时代要求和地方特色，从衡量企业全生命周期、反映城市投资吸引力、体现城市高质量发展水平3个维度构；地方政府层面，广东、江苏、福建、厦门、山东、辽宁沈阳等省市或者基于法治政府建设、或者基于简政放权、或者基于接轨国际化营商环境，均设计了与营商环境相关的评估指标体系。代表性实践成果如表2所示：
表2 国内营商环境评价地方政府实践
总结国内营商环境评价的实践来看，评价方法经历了“完全参照世行指标，到结合中国特色探索符合中国语境的指标体系”的过程。
三、国内外营商环境指标体系总结
世界银行营商环境评价体系从法治化和便利化的角度将其一级指标分为两大类，一类是反映监管过程的复杂程度和费用支出的指标，一类是反映法制保障程度的指标。
国内营商环境指标体系是在优化营商环境的过程中逐步探索建立的指标体系，主要包含国际化、市场化和法治化三个方面。国际化强调与国际经贸接轨，构建更高水平的对外开放格局；市场化强调尊重市场规律、完善市场机制带来的效率提升；法治化强调法治机制和法治理念对营造良好营商环境的重要意义。国内营商环境指标体系的理论探索与实践时间短，经验少，科学性和合理性尚处于验证阶段。
四、国内外指标体系对指标体系构建的启示
1、指标体系构建前提是明确营商环境内涵
任何一个评估指标体系的形成，都需要明确营商环境内涵。对“营商环境”有不同理解，会导致不同的评估重点，从而形成不同的评估体系。因此，在构建指标体系之前，需要确定营商环境内涵，明确评估目标。
2、指标体系构建应该符合中国语境
世界银行对于全球经济体营商环境的评估持续了十几年，已经形成完整的理论体系和评估方法。但从中国国情的适用性来看，指标体系存在以下问题：第一，各指标代表的经济社会效应差异大，未充分考虑不同经济体的现实国情；第二，忽视政府监管的积极面，政府有效的干预有时是必须的。因此在营商环境评价实践过程中，世界银行的指标体系可以借鉴，但不能照搬，应该符合中国语境。
3、指标体系构建应避免“重硬指标、轻软指标”的问题
软环境相对硬环境而言，是物质条件以外的政策、文化、制度、法律等外部因素和条件的综合，是营商环境建设不可或缺但又常忽视的重要内容。在营商环境评价体系构建中，应将制度、法律等因素考虑其中。
4、指标体系构建需要避免“重法人、轻自然人”的问题。
政府在营商环境建设中的作用体现为制度供给、产权保护，而市场主体作为政府和营商环境的“顾客”，才是营商环境的最佳评价者。因此，指标体现构建中，要提高对自然人的重视问题，将市场主体的感受度引入指标体系构建。
五、国脉研究院营商环境评价的探索与实践
梳理国内外营商环境评价指标，可以丰富国脉研究院营商环境评价的理论体系。而国脉集团在营商环境领域提供的优质服务，为国脉研究院营商环境评价提供了宝贵的实践经验，进一步提高了指标体系的科学性与合理性。
在营商环境领域，国脉集团的服务对象涵盖省级（广东省、海南省、云南省等）、地市级（如深圳市、佛山市等）和区/县级政府（如西咸新区、江阴市等）的营商环境建设。服务方式主要有两类，一是为客户提供整套营商环境建设服务。以云南省营商环境建设为例，国脉提供了营商环境评估、行动计划和解决方案、考核办法规划等一系列的服务；二是为客户提供具体的优质服务。以江苏江阴的“2440”建设为例，国脉集团参与了企业开办、不动产登记和工业建设项目施工许可三个主题事项梳理和流程优化，以达到“三减一优”，提高办事效率，优化营商环境的目的。国脉集团在各地营商环境建设中提供的服务，为国脉研究院深入研究营商环境评价提供了宝贵的实践经验。
在借鉴国内外指标体系和参考国脉集团业务探索的基础上，国脉研究院明确中国营商环境内涵，将围绕企业生命周期的各种境况和条件进行整理分类，创新性地提出了“五力”模型评价体系。
“五力”模型主要从企业的生命周期、政府的协同办事力度、营商环境的创新应用、政府对营商环境的重视度及营商环境标榜示范等方面进行考虑，并赋予营商环境执行力、协同力、支撑力等一级评估指标较高的权重，突出营商环境的核心内容。
一是营商环境执行力。主要指通过对各评估城市企业开办、纳税、注销、不动产登记、施工许可证等企业相关领域现状评估，实现基础数据采集、整合、分析，了解各城市营商环境建设发展情况，为进一步优化营商环境改革打下坚实基础；二是营商环境协同力。主要指在“互联网+政务”改革下，通过政务服务事项标准化、多规合一、多图联审、协同审批、联合验收等一系列措施实现优化营商环境建设的协同化、透明化、精准化，形成共同监管、公开透明的商事改革模式；三是营商环境创新力。主要指通过如一窗受理、一网通办、跨城通办、电子刻章、区块链、云共享、政务服务APP、小程序等服务创新和技术创新模式打造智能化政务服务体系，为企业办事提供高效、便捷的政务服务；四是营商环境支撑力。主要指在“放管服”改革推进营商环境优化建设过程中，通过建立优化营商环境机构及领导小组，制定专项政策等，实现对各城市营商环境优化工作的指导、监管及推进工作有序进行，确保优化营商环境建设工作的稳定健康发展；五是营商环境影响力。主要指各评估城市营商环境优化改革工作中的优秀案例及做法，在各大主流媒体的推介过程中，为其他城市提供参考及工作思路，促进企业、政府等主体积极参与营商环境优化改革工作，全面发挥各主体的特点与优势，促进营商环境优化工作可持续发展。
“五力”模型一级指标选取坚持营商环境便利性、法制性、开放性和可预期原则；在分解一级指标、构建二级指标时，既对标国际又符合中国语境、既贯彻国家部署又结合评估对象特色、既考虑硬指标又考虑软指标。可以说，国脉研究院提出的“五力”评价模型既坚持了全面性、科学性、导向性和可操作性，又兼顾数据思维、整合思维和创新思维，是国内营商环境评价的有益探索。
2018年“智慧中国”年会上，国脉研究院发布了《2018首届全国营商环境评估报告》；2019年，在对研究成果继承与发展的基础上，国脉研究院数字经济研究所构建了《长三角地区营商环境评估指标体系》，并顺利通过专家评审，最终形成的《长三角营商环境评估总报告》初步计划于2019年2月20号发布。
在未来的探索与实践中，对于营商环境评价指标体系，国脉研究院将继续修正与完善，为丰富营商环境评价理论体系，优化各地营商环境提供理论依据和样本示范。
附件：国脉研究院营商环境评价体系
作者 | 王芹
职务 | 国脉数字经济研究所副所长
属性 | 国脉智库 营商环境系列文章③
附：营商通产品介绍
为促进营商环境发展，国脉研发出“营商通”产品。“营商通”全称是“营商通管理优化一体平台”，包含数据可视化、事项登记、事项清洗、事项优化、供需对接、主题服务、多表合一、模版库、营商环境评估等多个功能模块，希望通过“营商通”，助力我国营商环境提升。
作为咨询服务产品化的智慧成果，营商通系统具有极强业务针对性和实用性，主要解决法人办事材料多、环节繁、时间长、流程不清等难题，其优化思路是按数据流动逻辑实现流程再造，创新主题服务和多表合一步骤，借助数据流转与共享，以达到三减一优（减材料、减环节、减时间，优化主题服务），办事“最多跑一次”，从而全面提升营商环境，助力国家互联网+政务服务一体化平台建设。目前，国脉已承接过广东省营商环境企业开办、不动产登记、施工许可办理等主题事项的梳理、云南省手机办理事项梳理、深圳市法人主题事项梳理、山东德州“不动产登记”、江苏江阴“2440”、西咸新区“3450”等省市区营商环境优化项目。
