为什么说选举是民主的本质内涵

为什么说选举是民主的本质内涵

陈敏昭

（三门峡行政学院社会管理教研部 472000）

（本文最初发表在甘肃《人大研究》）

[摘要]在现代社会，选举应该是一项最基本的经常性的政治活动，是政治活动的核心，是实践中的民主，是人民控制其政府、选择忠于职守的公职人员、剔除不称职者的主要手段。选举也是社会民主化过程的一个组成部分，是选举者和被选举者进行双向交流的过程。享受这个过程、优化这个过程并且通过合理的双向交流改善我们的政治处境和经济生活应该成为当代人的一个共同追求。

[关键词]自由选举；竞争选举；代表；民主化；选举程序

　　古今中外担任公共职务、为社会大众服务的人员的产生办法有多种，如世袭、篡夺、任命、抽签、考试、比武、决斗、依某种资格递补和选举等。近现代以降，人们发现，担任公共职务的人员都有一个共同行为特征：谁决定让他担任公职，他在履行职务时将倾向于谁，并且维护给予他职务的人或组织的利益。或者说谁赋予他权力，他将为谁服务；再加上启蒙运动后人民主权思想深入人心，于是，选举逐渐成为公职产生的主要方式，世袭、任命、考试、递补等成为次要的形式，而篡夺、比武、决斗等形式则已消失或变为非法。

　　汉语中很早就有选举一词，其基本含义是“选贤举能”、“举荐孝廉”，是由上而下的选拔符合“上面”意愿的人员的方式，有收买人心的意思，与现代意义上选举一词大相径庭。现代意义选举一词是在十九世纪末、二十世纪初由日本传入中国，指一定的社会成员，按照一定的程序和方法选择公职人员或代表的行为。1953年《选举法》公布后，现代汉语中的选举被赋予“选民、选举单位或国家机关按照国家法律规定的程序和方式选定国家代表机关代表和国家公职人员的行为”。

　　在现代人的政治权利之中，选举是一项最基本的权利。在社会政治生活中，选举是一项最重要、最基本、最普遍的政治活动，常被看作政治过程的核心，也被完全看作是实践中的民主，是人民控制其政府、选择忠于职守的公务人员或立法议员、将不作为或者滥用权力(权力私用、过界越位)的坏蛋踢出去的手段。享有选举权的公民依照选举制度的规定行使自己的选举职责，构成了不同社会制度、社会形态下政治生活的独特景观。作为人类民主政治进程的重要组成部分，选举及其遵循的程序正在拥有日益突出的地位，并在其中发挥着越来越广泛而又重要的作用。

　　约瑟夫·熊彼特先生认为民主是一种制度性安排，一种通过竞取人民选票而获取公职的手段。如他所言，“民主只不过意味着人民有机会接受或拒绝统治他们的人”。熊彼特认为民主只是一种政治方法，实际上将其等同于选举。虽然现代民主理论家很少愿意将民主简化为竞争性选举，但多数仍因循熊彼特的看法，从指导选举的规则和机制方面来理解民主政府。这就将注意力的焦点放到了选举所能采用的各种不同形式上。(熊彼特《资本主义、社会主义和民主》，商务印书馆)

1.选举：选择自己利益和观点的代表

民主是近几个世纪以来人类政治生活的主题，当今世界上无论是宪政国家还是独裁者，以及所有的政治组织和政治制度都以民主自诩，民主似乎成为赋予社会以某种合法性的标签。但是，从经济的角度来看，民主是一项成本很高的制度，为了平等地参与决策，人们要花费时间、精力和钱财去收集信息、分析问题、决定取舍。因而，民主尤其是直接民主仅适合在小规模社会中操作，这一观点得到大多数人的认同。苏格拉底、柏拉图、亚里士多德等先哲都认为，古希腊的城邦是最适宜实行民主制度的国家规模；卢梭也认为接近理想状态的直接民主制是无法在一个大社会中实现的。然而，人类必然要面对在大规模的社会范围内实行民主制度、将民主与大国的力量优势进行有机整合的任务，于是人们创造了以代表制取代古老的直接民主制的制度形式。

　　在代表制政体中，作为国家主人的全体人民具体化为一个个选民，他们通过定期或不定期的投票，决定重大事项，产生政府官员，并由政府官员和议会代表自己管理国家事务。这样，民主在很大程度上就体现于全体选民的投票行为之中，轰轰烈烈的竞选、投票活动成为国家公共生活中周期性上演的政治活剧。正如当代冷静的民主理论批判者亨廷顿先生指出的：“自第二次世界大战以后，主流的方法几乎完全根据选举来界定民主。民主被看成是构建权威并使其负责的一种手段。选举是民主的本质。”

　　而在每个人都享有基本政治自由的民主社会中，选举活动又是通过一定的投票规则进行的，多数票规则是现代社会政治生活中最主要的选举程序和方法。

　　数百年的政治实践使人们深刻地认识到：没有自由的选举，就没有民主政治。自由选举是民主政治的基础，是政治参与的渠道，是社会多元利益的调节器。说选举是民主政治的基础，主要是指选举决定了民主政治的广度和深度。就广度而言，选举不仅直接决定社会中有多少人可能参加政治、影响政治，决定哪些人、有多少机会可以直接分享权力，而且它还可以影响政府、决定政府反映民意的范围。就深度而言，选举决定了选民参与政治的充分程度和选举本身是否公正与直接。说选举是政治参与的渠道和多元利益的调节器，主要是说在现代社会，选举最好地反映了代议民主的本质。一方面，定期选举为权力的和平转移提供了制度保障，使社会保持相对稳定;同时，它有助于选民对议员或政府官员的监督和制约，保证选民利益，对不称职的议员和官员，也可以及时更换，保证制度的活力，防止代表的腐败。另一方面，选举是一种增进政治活动家与民众相互理解、相互策动的过程。选民遴选最优秀的政治家并使他们掌握权力;通过代表制，这些政治领袖又可以合法地行使权力，以自己的政治智慧作出合乎选民利益的抉择和决策。如果他们滥用权力，便会受到选民的压力并被逐出政治舞台。

　　自由选举的基本原则体现在不同的制度设计中，就目前世界范围来看，选举制度主要有三种：“赢者通吃”的多数代表制、按比例分配议会席位的比例代表制和其他混合制。美国总统和国会议员的选举采用多数代表制度，更精确地说，是“单一选区相对多数”的选举制度。这种制度的最大特点是在应选名额只有一名的情况下，众多角逐者只有得票最高的候选人才能当选(得票数不一定要超越有效选票的半数，只要获得相对多数就可以)。

　　相对多数制度为“两党轮替”创造了条件。法国政治学家杜瓦杰指出：相对多数选举制度倾向于产生两党制。比例代表制度容易导致许多互相独立的政党的形成，而两轮投票制常常促进多党联盟的产生。对于选民而言，在相对多数制度下，由于选举规则本身的“机械性因素”，第三党会产生“代表不足”的情况，因为原来有意支持第三党的选民了解到他们的投票形同浪费的时候，他们自然会把选票转投给原本不打算支持的两大党中较不讨厌的一方，以防止另一方当选，有人将这种行为称为“策略性投票”或“复杂投票”。对于政党和候选人而言，要在相对多数选举制度下获胜，必须得到比其他对手更多的选票。这种情况可能把常常失败的政党整合在一起，共同对付某一政党的“赢者通吃”。从这个角度来看，所谓两党竞争，当然不是指只有两个政党存在，而是指在合纵联横的基础上，小党作用降低，原来多党竞争的模式逐渐转化为只有两个大的政党对抗的局面。

2.选举规则：充满神秘与诱惑的治国方略

人们一般都以为，选举的功能就是体现多数人的意志，由多数人决定，但只要深入分析，就不难发现不同选举方式和程序往往产生完全不同的结果，而不同的选举方式又是以不同的选举法为依据的，选举法则又是不同国家和地区的阶级、利益集团之间力量对比的特定反映。虽然选举可以被定义为由种种程序、司法的和具体的行为构成的一个整体，其主要的目的是让人民授权给统治者，但由一整套规则构成、用于确定公民资格、区分不同类型的选举、规范投票过程的选举法，往往是随着空间和时间而不断变化，因为它反映了执行该规则的政治体制的根本属性。因此，对它作出定论确实很难，很多人以为《选举法》正朝着完善选择代表的方向发展，这种看法其实是非常幼稚的和简单的。事实上，选举似乎是各种力量和思想实行一系列妥协的结果。在一定程度上讲，对当政者而言，“选举法仅仅是记录这些妥协的不断变换的词汇表”。制定一套既适应本国历史文化传统又符合历史发展潮流、既代表当政者的利益又能够平衡社会各阶层和不同利益集团愿望的选举规则，无疑是保持社会稳定与发展的重要环节。

　　现代比较普遍推行的选举制度大致可以归纳为三种类型：多数投票制;比例代表制;混合选举制，我们现在进一步认识它们。①多数投票制是以得票最多的候选人当选的制度，其操作简便，容易理解，可以使当选者很快从多数票中产生，其往往有利于大的政党，适宜推行两党制的国家。②比例代表制是按每个参选党和民意团体的实际得票数的比例分配当选名额，其可以使较小的政党或民意团体也能分享政权，较为公平，但操作计算相对复杂，适宜于实行多党制的国家。③混合选举制是不同程度地结合多数投票制和比例投票制的特点而采用的选举制度。但在推行多数投票制的情况下，如果候选人超过两人，或有较多的弃权票，很可能出现相对多数票而当选者，实际只得到全体合资格选民中的少数人支持。因此，有些国家还规定，有效表决票必须超过40%才能宣布为当选。

　　而实行比例代表制时，如果主要大党未能取得法定组阁的多数，必须联合若干小党方能执政的话，较小的政党就可能在政坛举足轻重，足以左右政局。如果在推行多数投票制时，首轮选举未能产生出获得法定多数的当选者，必须进行第二轮选举时，很可能出现某些退出竞选者与继续竞选者讨价还价、转让选票等肮脏的幕后交易。

　　至于在实行比例代表制时，如何按比例分配席位的计算方法中，又有整体性比例代表制、近似性比例代表制、全国性比例代表制、地方性比例代表制等区别，往往计算复杂，特别是对余票的分配计算更是方法多样而繁琐，以至于使选举成为深奥的数学运算，其运算规则常令普通选民如坠五里云雾中。

　　无论采用何种选举制度，选区如何划分，是大选区制还是小选区制，以及选区的划分方式的改变，对不同政党或民意团体而言，都可能意味着完全不同的选举结果。即使是折衷于多数投票选举和比例代表制之间的混合选举制也不可能避免其特定的弱点，无非是更多地偏重于多数投票制还是比例代表制。而在比例代表制中实行名单式投票制度时，分配给各参选党的席位将根据各党候选人在名单上的先后次序来安排。因此，选民还可能遇到这样的情况，即某个党派强行把某个候选人放在该党候选人名单的首位，而他在选民中的个人得票并不高，但却可以当选。此种选举更倾向于是一种“选思想的投票”，而不是“选人的投票”，选举的意义在于投某个政党政治纲领的票，而不是仅仅选某个具体的人。

　　可以说，只要深入探讨具体的选举方式和程序，就不难发现这是个极其复杂而充满各种可能的领域，它意味着实现民主决不仅仅是少数服从多数那么简单。何种选举制度才能保证政治制度的民主特征和性质，是值得认真探索的一个治国技术问题。只有能够有效协调各种不同利益群体和政治势力之间的相对平衡，最大限度地体现和代表民意的选举制度才是真正民主的。在现代法治社会，虽然基于自由市场经济的个人自由意志为前提的选举，是公民选择社会管理者的过程，但在政治体制比较稳定和成熟的西方发达国家，实际上只是精英们轮流执政，及时更新以保持活力的技术性手段，这一点是不容否认的事实。但我们也必须认识到，选举制度为公民参与政治决策提供了简便的途径，成为治者与被治者相互交流的工具，使选举在一定程度上成为公民对政府政策的反应，成为治者政治合法性的某种确认，甚至，选举过程本身就是民主过程的一个部分，一种追求。正如法国政治学家马里·科特雷所讲：“选举是一种参与和交流的形式。经常进行选举，会使统治者和被统治者产生一种幻觉，即他们谁也离不开谁，只有这样，政治社会才能生存下去。”(《选举制度》，商务印书馆)

事实证明，西方发达国家的稳定与发展最根本的原因是三权分立、多党制、地方自治等，而选举制度是与基本政治制度相联系并相互作用的，是整个政治制度的各种要素之一，是国家政治权力的一个重要变量。营造选举环境和深化中国选举，努力寻求在民主法治政体中的政治合法性途径，不断探索公民意志和愿望的有效表达和实现形式，在市场经济发展的基础上，为利益日趋多元化的现实社会中，凭借民主政治的治国技术方略来妥善解决利益冲突，公正地平衡各方利益，具有普遍而深远的意义。

3.选举的民主化及标准

实行民治，选举就成为经常的事情。从大的方面说，有议会选举、总统选举、党内选举等等。但不同政治制度、不同国别，其选举的类型也各有特点。比如美国的选举就颇有自己的特点，并号称“民主的橱窗”。其类型之多，次数之频繁，程序之复杂，都十分突出。美国有各种类型的选举：在联邦一级，有总统、副总统的选举和美国国会参众两院的选举;在州县一级，有州议会参众两院的选举，有县议会议员的选举，有地方政府官员(州、县长、行政司法长官、财务官、检察官、法庭文书等，甚至还有验尸官)的选举，这还不包括不由政府组织的各种选举在内。美国的选区划分，也因为这林林总总的选举而变得十分复杂。当然，在美国的五十个州中，各个州有关选举的规定各不相同，但总的说来，选举遍及政治生活的各个领域，是美国政治中的一个重要景观。

　　对如此众多的选举，各州都有权制定本州的选举法律法规，规定各自的操作方法。有的州为了节约选举成本，就把各类选举都合并到同一时间、在同一张选票上进行。例如，在2000年总统预选中，许多州也同时进行了本州参众两院议员的选举。这样做带来的问题，就是有时需要选举的项目过多，选票上的候选人名单往往很长，选民实际上没有太多的时间进行思考。反对者认为这种做法有损于民主原则。有的州则认为区分不同类型的选举，可以让选民充分行使自己的民主权利，因此，坚持把不同类型的选举分布在不同的时间，甚至不同的年份。如弗吉尼亚州，为了和联邦的双数年选举相区别，规定本州议会实行单数年选举，每两年选一次。于是，这个州几乎年年都有选举。其他州也至少两年有一次大大小小的选举。

　　和频繁的选举相适应，当选的议员和官员，也把大量精力花在连任上，并被认为理所当然。两年一届的官员和议员( 指众议院议员，参议院议员为五年一选)，差不多只有一年的时间真正花在工作上，余下的时间和精力主要用于谋求连任。政党的各级党部，主要工作和活动也是组织选举。这些党组织平时人不多，非常精干，到选举时才大量雇用临时工作人员。

　　大量的频繁的选举是不是说已经实现了民主化?而民主化的标准又是什么呢?在现实中不能说已经完全实现了基于国民主权的平等普选原则。罗伯特·达尔先生在1956年提出八项条件作为衡量平等原理是否实现的标准。他将民主化的标准按照选举前后分为选举期间、选举之前、选举之后、选举与选举之间：①全体选民参加投票;②所有的投票都同等重要，即同票同权;③得票最多的答案(候选人或政党)获胜;在选举之前：④所有选民在选择时都可以在预先制定好的供选择的答案中( 候选人或政党的名单)加进自己喜欢的答案;⑤所有选民都有权对选择答案了解更多的信息;选举之后：⑥获胜的答案(候选人或政党)取代失败的答案;⑦任何一个公民都必须执行中选的公职人员的指令;⑧选举与选举之间作出的所有决定都要服从选举作出的决定 或者是由上述七条加以控制。

　　实际上，与这些标准完全吻合的很少。达尔自己也认为：如果认为民主主义就是国家能完全满足这样一些苛刻条件，那么没有一个国家能符合这些条件，因此这些条件应当理解为表现了民主的终极概念。若判定八个尺度，分别满足这些条件还是可以的。尺度值是从100(完全满足)到0(根本不满足)。达尔把八个尺度中每个尺度分值都在50以上的国家称为多头政治国家。多头政治一方面可以与完全民主主义区分，另一方面可与非多头政治(阶级统治制、个人独裁制)加以区分。实际上，达尔并不是一定要为人们制定八个尺度，而是说西欧政治学者通常把称为民主主义的国家已列入了多头政治国家的行列。

4.现代选举的特征与功能

通观世界上实施宪政的国家发展历史，我们能够发现，近现代的选举有六个基本特征：首先是指“自由选举”，即将选举视为一种公民行使正当权利的行为;其次，选举也应是“民主选举”，即体现多数人统治要求的选举或产生多数人统治的选举;其三，自由民主的选举还要求有和平的社会环境及法治秩序作保障，不能指望一个基本上陷入无政府状态的国家会有真实意义上的民主选举;其四，选举必须由中立的、临时的组织机构进行组织，选举结束后自行解散，不要指望在高度集权的政府组织下能够有客观、自由、民主、公开的选举和结果。所谓中立，是说选举组织机构既不能是执政党的下属组织，也不能是在野反对党的下属组织，更不应该是现任政府的组成部分。它应该是独立的、不属于任何政治派别的、临时的、对选民负责的、保证选举客观公正的组织者;其五，选举必须是按照选举规则公开地、程序化地进行，而投票则必须是秘密的。其六，选举应该是竞争性的，不应该是等额的、被选举人不应该是由上级指定的，并且允许选举人自己填写被选举人。

　　当人们识破了权力神授和权力祖传的鬼把戏之后，选举和选举结果无论是对公民还是政府、还是政府公职人员而言都是如此重要。首先，选举是政府和公共权力合法化的唯一之路。在民主的制度构成中，权力来自于人民定期的、公开的授权，权力的行使当然必须处于人民的监督之下。或者说，现代公共权力的唯一来源就是人民授予，而人民授权的基本形式就是选举。选举构成了现代民治社会的基石。

其次，选举形成维护我们大家共同生活秩序的权威。任何社会都要有权威，但实现权威的途径在专制社会和民主社会中是不一样的。在民治社会中，由于公民之间是平等的关系，平等者之间无管辖权，在初始的社会关系中谁也无权向其他人发号施令，而必须以选举的方式来产生和决定管理社会的权限。

其三，在现代社会中，任何人和组织都没有权利自称能够“自觉代表”他人的一般利益和观点，无论它是“三个代表”还是“五个代表”(希特勒“纳粹”在二十世纪三十年代曾经宣称国家社会主义党是最先进的，是国家整体利益的代表，是“工人的代表，农民的代表，商人的代表，学生的代表和士兵的代表”，权力必须由他们掌握)。这是因为，每个人的意见对自己来说都是真实的，人与人之间的不同意见从来就没有什么真理能够判断是非对错，这是人类天性使然。选举就是达成社会公意的活动。这就是近现代民主选举制的基础，也说明选举的必然性。只有通过选举，当选者才能获得授权说自己可以代表他人的利益和观点。

其四，选举是主权在民宪法原则的具体体现。在民主制度比较发达的国家或地区，选举是和平时期国家政治过程的出发点。在这样的国家中，没有选举，也就没有法定的政治权力；没有选举，宪法所进行的任何公共权力设定就毫无意义。可以说，只有在经过人民选举后，国家机构才能组成，国家权力才会有人行使。选举是政府构成和政权运作合法性的本原，因为任何人必须经过人民授权，方具备掌握国家机关和行使权力的合法资格。在这里，在二十一世纪的今天，每个公民都可以肆无忌惮地、毫无顾忌地说：任何没有经过选举的权力都是非法的!任何没有经过选举而形成的公权力组织都是非法的!

其五，定期选举产生公职人员，是近现代民主制的最基本特征，但并非有选举就一定有民主。通常而言，选举的普遍程度是衡量真假民主及民主程度高低最直观的尺度。即是说，无选举即无现代民主;有选举而又形同虚设，权力机关及其行使者并非来自于选举，其选举和民主则均为假；只有少数公民享有选举权或投票权，就表明民主程度不高，或者就是假民主真专制。

其六，选举并不是权力产生与行使过程中最民主的方法，按照卢梭等启蒙先驱的观点，理想的民主应是由人民直接进行立法的状态。不过，世界上没有一个国家的民主制度可以做到这一点。除选举外，当然亦非没有其他人民参政的形式，如全民公决、人民创制权和人民罢免权，通常被认为是直接民主的现代表现。

其七，选举与专制相比，或许不是最经济的，人民或者国家要为选举付出巨大的经济成本和时间成本。但是，我想，作为人，作为自由的能够独立思考的人，人们还是愿意为自由意志承担相应的成本，而不愿意“享受”专制下的节约。当然，我相信，如果有足够的数据，一定有人能够计算出来：专制才是人类的最大负担!无论是从短期看还是从长期看，集权与专制给人类造成多大的负担：无休无止的重复建设，庞大臃肿、人浮于事的政府机构，面子工程和花架子，等等。

其八，选举既是人们行使政治权利、履行社会职责的过程，同时也是社会民主化、政治民主化的过程，还是选举者和被选举者进行双向交流的过程。我想，享受这个过程、优化这个过程并且通过合理的双向交流改善我们的政治处境和经济生活应该成为当代人的一个共同追求。