《皇权不下县？清代县辖政区与基层社会治理》内容梳理

《皇权不下县？清代县辖政区与基层社会治理》胡恒著

全书概述：

全书通过大海捞针式地爬梳多类史料，论证清代僚属官佐贰官群体是国家权力深入社会的桥梁纽带，通过采取佐杂派驻乡间划定管理区域，承担部分或全部的县级行政职责，调动和利用基层治理的资源，从而在某种意义上论证清代统治者有意识地将国家权力向地方大规模扩张，推翻固有陈念：古代中国“皇权不下县”以及皇权下县始于20世纪初清末新政。

全书章节构成：一共十章，其中绪论部分将“县辖政区”的概念取巧化、梳理全书的问题意识、采纳史料以及论证思路；第一、二章对于清代分防制度以及县辖政区的类型、设置、变革与空间分布进行简要介绍；第三、四、五、六、七、八章分别从不同角度解释清代分防制度和县辖政区的设置如何作用于京畿、广东、四川、福建、甘肃、西北西南东北边疆基层社会治理中，并使得基层治理运转起来；第九章回顾“皇权不下县”的问题；第十章则是历史问题与现实问题的对接。

绪论部分：（介绍并引出县辖政区的概念）

指出行政区划的研究是丰富国家与社会互动的视角，而现有对于县以下区划的研究较为薄弱，主要是因为县以下的政区类型不规整，缺乏系统性记载县以下的文献材料，以及县以下区划研究与诸多制度紧密联系，在考察行政区划的同时也必须将土地制度、赋税制度、人口制度以及地方治理模式纳入考虑的范围，因此这对研究者知识结构的提出更高要求。在现有的定义之下，县以下的区域划分是被排除在“行政区划”的讨论之中的。基层区划没有行政中心，并不处于一个明确有上下级隶属关系的行政等级之中，一般不负有全面之责，或是出于自然地域的安排，或是出于赋税征收、治安维稳的安排而建立，行政功能单一。但作者通过抓住行政区划的两个属性即政治性和地域性这两个特征，扩大行政区划的概念，在考察县以下的各类地域单元的同时也将县以下和县以上的区划看作既相互联系也存在本质差别的两种区域形态。不宜将县以上的区划特征来界定县以下的区划特征。但凡符合，县以下地方划分出一定区域并且在该区域内有行使部分或全部“刑名钱粮”职能的地区都可以被视为“政区”。因而 清代县以下政区存在两种类型，分别是①州县僚属官的分辖而形成的政区（类似现在的街道办）；②地方上形成的各类县以下政区，是指国家与社会之外的“第三领域”（黄宗智），各地存在的堡、图、社，类似乡保这类沟通县与乡村的沟通机制。因此，研究继续提出县辖政区的概念，具有正式官僚机构或官僚人员的地域性管辖区视为“县辖政区”。具有以下特征：①县辖政区管辖范围必须小于所在州县，但允许跨越州县界；②县辖政区着重在“县辖”，即是该辖区的僚属官必须从属于州县（县级政权）；③县辖政区的长官既可以是分驻乡村的职官，也可以是驻于县城的典史、吏目等官；④县辖政区必须有一定的专管区域；⑤县辖政区不必须具有全面的职责，或仅有治安之权，或具有若干词讼之权（诉讼：按照法定程序审理案件）或是具有刑名钱粮等全面之责，都是县辖政区的一种。

第一章：清代州县“分防”制度与县辖政区的类型

在地方行政制度上，清承袭明制，并在此基础上作出集权、优化、分权三类变革。高层政区事权集中，将民政军政一体化（集权）

地方行政体制度中通过建立直属州，将原有四级制（省-府-属州-县）转为三级制。（优化）

建立分防制度（区域划块管理）（分权）：

① “省”分防形成复合型道制，各自划分独立区域，职能从单一趋向复合，成为省与府级政区之间一个重要的承转机构。一般在边疆与内地的交界，少民与汉民杂居的地区，“道”发挥着“准政区”的作用，事权集中。清代对于职能单一的“道”进行归并，特别是康熙6年对“道”大规模裁撤。

② 府的分防形成了厅制与同知、通判的分辖。划分一定辖区，将辖区内刑名、钱粮诸事全部交予新的政区形式“厅”进行管理。形势特别要紧就设立直属于布政使司（省）的直隶厅。同知、通判行政职能单一，有一定辖区，不具备完整的钱粮和命案专责，仍需由附近的州县代征钱粮、审理命案，其辖区往往被称为“分府”。对于厅而言，将府中较为紧要的地区单独分割，交予同知、通判，是将正印官的权力分属于僚属官。对于其他，则延长了知府对地方事务的管理幅度。

③ 州县的分防形成佐杂分辖之制。指的是州县以下的行政组织。清代僚属官，包括典史、县丞、主簿、巡检、州同、州判、吏目等，无论分防与否，都可以划定一定的辖区。将部分管理权分属于僚属官，减轻正印官职责之举。

多层级的分防制度的形成与财政赋税的“定额”理念相关。清代人口膨胀、地区开发日益成熟的现实与地方行政的定额力量和新置政区的“感性需求”的矛盾突出，要满足管理成本定额就只能是将原驻于府州县的佐贰官下放到乡村分防，从而形成了国家权力进入乡村社会的尝试。

清代县辖政区的类型

僚属官有三类：佐贰官、杂职官、首领官

“州佐贰为州同、州判，县佐贰为县丞、主簿，所管或粮、或捕、或水利。凡府州县之佐贰，或同城、或分防。其杂职内之巡检皆分防管捕，或兼管水利。”

“厅首领有经历、知事、照磨，州首领有吏目，县首领有典史。厅无司狱者，即以首领兼司狱。州县首领即为管狱官，兼与巡检分管捕务。”

分防地方的佐杂官往往具有一定的辖区，部分与知州、知县同城的佐杂官也可能具有一定的辖区。以上共同构成了清代州县的分防制度，其辖区也成为了县辖政区。县辖政区可分为州属政区、县属政区、厅属政区三类，三者共有的是巡检辖区，州属特有的是州同、州判、吏目辖区；县属政区特有的是主簿、典史辖区；厅属政区特有的是经历、知事、照磨辖区。

第二章：清代县辖政区的设置、变革及空间分布

清代县辖政区的设置萌发于宋、元、明三朝时期。宋元时期，各知县的僚属官按照驻地不同分为两类，一类是基本与正印官同城的主簿、县丞、典史、县尉等官，另一类是分防在外的巡检司。管辖半径是以全县整个空间还是仅仅下属县境内的部分区域是区分仅仅是僚属官还是可以作为分辖官的关键所在。

明代是巡检司发展的高峰，朱元璋在建国初期在全国各地大量增置巡检司，后随着政权稳定进行裁撤。万历年间，存在巡检司1252处，其数量为明代国家行政机构之最。且明代的巡检司是有辖地的，并与乡村的里甲、老人相互配合共同治理基层社会。除了监视，盘查固定人口外，主要职责是对流动人口进行全面防控，但明代的巡检司以军事职能为主，与民事无太大关系。明代为了专门管理地方治安事宜，设置了专门的捕盗官，一般是主簿、县丞、典史这样的官员充任，后期逐步过渡到以典史为主。这些捕盗官统辖下的巡检司，共同负责捕务。

清代顺治、康熙年间出于财政收支状况裁减冗官，其中主要是非紧要州县的佐杂官。入不敷出是清初财政的基本格局，因而裁撤冗员、合并佐杂职官、官员身兼多职成为一种趋势。由此在康熙年间出现个别佐贰官移驻乡村的现象。转机发生在雍正年间。政区发生重要的调整，县级以上：省一级政区未作大的改动，调整府、直隶州等统县政区；增设府州县政区；扩大同城分治的现象。县级以下：对县的僚属官驻地及其辖区进行调整。雍正七年，县下佐贰官的设置政策发生了转折性变化，主要表现为驻地频繁变动，佐贰官开始由同城转为分防乡村，且出现佐贰官与巡检司大量增置的新局面。巡检司的调整与变革，巡检司数量急剧增加并且佐贰官移驻乡村的趋势愈加明显、典史等管狱官辖区逐步得到渐进式推广。乾隆前中期县辖政区布局基本定型，并且对于巡检司进行优化调整。县丞等佐贰官或是因为无所事事沦为“闲曹”，或是因为地方紧要，必须设官弹压，佐贰官们纷纷由县城移驻乡村，本是冗官的佐贰官移驻乡村获得了新生。乾隆年间人地矛盾突出，因此适当增加管理层次并分区进行治理变得日趋紧迫。此外，乾隆皇帝注重“基层”的治理思想，使得佐贰官治理基层社会的现象大量涌现。嘉庆年间到光绪初年政区格局基本稳定，变动较小。一般出于两种原因：一是黄河改道引起的管河佐杂被淘汰；二是地方势力变化导致驻地调整。光绪年间加强对于边疆地区的控制，在东北、新疆、台湾等县辖政区增置巡检司，其他政区建制保持基本稳定。清末行政后县辖政区逐步消亡，卖官鬻爵（捐纳之分盛行）使得整个官僚队伍素质低下，统治集团控制乡里的作用并不被认可，佐贰官被认为是“既不准擅受民事，又初无一定责成，虽号分防，几同虚设，以致民生坐困，立志不修”，佐贰官被陆续淘汰。但作为县下划分单独行政区进行管理的形式没有消失，民国初年的“县佐”制度是清代“佐贰分辖”的另一种变通形式。

史料记载混乱，往往难以厘清清代县辖政区的具体数量。以巡检司的空间分布来间接判断县辖政区的空间分布作为一个替代性的方案。巡检司的设置反映出地区的治安情况，同时也代表着地区的开发程度。因此县辖政区分布特征：①东密西疏，南密北疏，与人口分布有密切关系；②全国内广东巡检司设置最多最为突出，因为广东自清代以来海内外贸易频繁，商品经济发达，走私贸易猖獗，地理位置上滨海临山，岛屿众多，海盗出没，民风彪悍，游民赌风盛行，无赖多为盗，械斗之风炽热，脾气暴躁，斗殴成习，素称难治，因而以治安为职责的巡检司广泛分布也不难理解了。一省之内巡检司分布平衡，江苏地区苏南地域面积占江苏全身39%，而聚集了省内高达60%的巡检司人数。影响巡检司分布的因素有，①治安因素；②人口因素；③空间因素；④区位因素，例如关津险要、水陆要冲、沿山滨海、县境交界（空间分割交叉地带管理真空）等地；⑤市镇因素，市镇兴衰影响巡检司的移驻变化。

第三章：京畿之地：京县大兴、宛平的佐杂分防与地方治理

距离权力中心最近的地方治理的如何运作的。清代的顺天府（北京）是双重管辖体制（既设有顺天府尹，又属于直隶总督），京畿之地的制度设计与各普通直省的厅县制度是不同的。大兴、宛平属于京县，其佐杂官的设置与其余各省有相似之处，但是也有不同。体现在官员的品级较通常更高，且上升空间大。这些佐杂官的职能是“缉捕盗贼（地方治安），并兼受理若干民间细故”。对于盗贼、邪教等细事或民间争讼，有一定的审理权，但缺少独立行使的权力，不能完全处理民间司法，不构成独立的司法层级。道光年间黄村巡检司因擅受民词，滥刑毙命而受到处罚，足以证明分防佐杂官受理案件是有权限的。佐杂官还深度参与地方事务，提出对于地方社会极为关键的政策举措。为了管理北京西门头沟一带的煤矿业，将宛平县的县丞由庞各庄移驻门头沟，管理煤窑。为有效控制地方，巡检司还负责户籍调查，查禁民间宗教，保护教民等。

唯一一部巡检司志——《齐家司志略》，探寻巡检司在清代地方行政中的地位和作用具有较大的价值，确认了巡检司辖地的独立性和司属观念的形成。内部记载着巡检司执行着平息纷争、劝民务农讲学等地方教化的功能。

第四章：次县辖区：“司”的设立与明清广东基层行政（地方分防制度的完整性）

广东几乎所有州县的全部县域都被数量不等的典史、县丞、主簿、吏目、州同、州判和巡检司分割完毕，其辖区被统称为“司”，构成县下一级行政区域。清代广东巡检司深度介入基层政务。区划进行大调整，典史、吏目、县丞、主簿及巡检司（统称为捕巡官）分辖全县疆域，统率乡都局面。知县的僚属官都转变为分防官，大都分驻于乡村，佐贰官们辖地多次划分，构成了“知县—捕巡官员”的新型治理结构。明中后期在广东核心地带以及治理难度高的地方，出现逐渐由巡检开始统辖乡堡的现象，具备分管地方之权。州县分辖体制只是广东的特例，大约在清初顺治、康熙年间，广东已有典史、驿丞等官分管地方的现象存在。雍正五年，县丞、主簿等佐贰官开始与巡检司一样分管地方，形成广东基层行政特色。但雍正年间的捕巡管分辖的局面虽然出现，但并非扩张到广东全身所有州县，并存在执行不力的问题，并处于不断对辖区进行动态调整。乾隆二年重新厘定捕巡官所管辖的区域，其辖区统称为“司”。嘉庆末年，广东大多数巡检司和佐贰官都已分驻到县城之外，成为分防官员。捕巡官在清代广东基层行政中的职能，细化了知县到乡村的管理链条，从而架起皇权、绅权相接触的桥梁。巡检司起到维护治安、专司水利、稽查保甲、清楚奸匪、编查户口、专司缉捕等功能，延伸了基层官员的权力边界。知县反而成为治官之官，佐贰官反而成为“亲民官”（司爷，青天大老爷）反映出巡检司为代表的低级官员在基层行政中之于皇权的象征意义。广东大量的捕巡官员广泛参与基层行政，捕巡官分防乡村并与保甲等基层组织建立统辖关系，在统辖地区作为主官，有“专责”性质。理论上捕巡官是不允许参与到钱粮和司法领域中，但现实是广东巡捕官员享有广泛的民间细事审理权以及命案的验报权，部分巡检确实参与到一定的钱粮、税收活动，尽管其范围是有限的。说明广东佐杂官员的基层实践显示其独特的地域特色。较具广东区域特色的捕巡职能是以社仓建设和督修围基最为典型。为应对地方饥馑，设有各类粮仓，其中社仓设于农村，由民间捐谷而成，而广东部分社仓捐谷直接有巡检司负责，不过其运作独立于捕巡官之外，由社正、社副管理，捕巡官不得干预。遇到灾荒年份，捕巡官多参与到赈济灾民的活动中。还有稳定市场价格的经济功能，调节米价。围基修筑交予巡检专管，后不限于巡检专管，其他分防地方的佐贰官也可管理。督修围基前的祭祀活动由巡捕官主持参与。

捕巡官员作为皇权的代表，与绅权在地方社会治理是一种合作关系。捕巡官需要利用地方士绅的权威来处理地方事宜。捕巡官还具备教化权力，在基层社会中发挥着权威作用。

广东一个特有的系统是两套控制地方的系统同时作用。一是代表文官系统的典史、巡检司、县丞、主簿；另一是代表武官系统的绿营兵，两者都有一定的分辖区域，前者称为“司”，后者称为“汛”。清代广东地方治安控制体系存在文武不分、协同缉拿的制度规定，但其中以武职为主，而以文官为辅。二者并非是相互替代的关系，佐杂官与武职官员最大的不同在于是否可以处理民事，在缉捕盗贼方面，以武职为主而以文职为辅，但在审讯上则完全排斥武职的介入。为保证对地方的严密控制，一旦一地的武职撤销，往往需要添设文官以代替武职撤销带来的权力真空。更多是文职武职协商处理盗匪案件，但其中存在困境，一是武职人员私自审讯盗贼，或是侵害到文职官员的权限；二是文武官员在督查地方盗案之责时互相隐瞒信息。

第五章：分司细故：《南部档案》所见县丞、巡检司及其政务运行

佐杂官地位卑微，备受歧视，只有出众的人才会记录列为传记，故而其呈现的材料支零破碎，至少映射出来的画面是残缺的、破碎的。但是清代四川保宁府南部县的档案较为完整的保留下来，其材料能够复原该地方分防佐贰在基层行政的运作实态，较为清晰地观察到佐贰分防对于社会的介入以及由此产生的互动关系。

南部县盐业复兴，带来人口流动，佐贰的设置是为了应对盐业管理的新形势的需要。①巡检有两类，一是作为僚属官的巡检，接济粮草、查户口是其主要任务；二是作为分辖官的巡检，其权力行使范围扩展至“盗贼、匪徒、赌博、斗殴、私宰、窝娼等事”，巡检获得了部分的相验命案的权力，并配备相应的验尸人员。其职能的双重性，作为分辖官担负一定地域行政之责的巡检和作为州县僚属官负责全县若干行政事务的巡检。 司法的双重格局，必然导致巡检、知县的司法分工的冲突，形成“崎控现象”，刑责划分的制度性困境。佐杂本身不具备合法化的审判权力，即使得到官方授权，也不可逾越层级。②县丞，管盐、驿务（传递公文）、赈济灾民管理米粮交易事宜、查铸私钱、刑名司法。

佐杂官从事司法活动事实上是国家明确授予的合法权限。第一种，可处理赌博、奸匪等案件，但户婚、田土不予。第二种，可审理户婚、田土案件，命案不予。第三种，可审理命案。上述三种至少是经过官方授权的合法行为。介于制度合法与民间认同之间的刑名案件更是不胜枚举。知县官对于佐杂官从事司法事务是默许的，但巡检司合法获得司法权力仍然是有限度的，在司法的实践中出现“崎控”也是常有之事。

第六章：市镇管理：基于江苏苏松二府佐杂分防为例的商榷

本章回答经济发达的地区中佐杂如何入驻并参与市镇管理的活动之中。（城市治理与乡村治理的差异）

市镇中的佐杂有警政防卫、管理海塘、处理民间基层诉讼等多重职能。但其承担的民间细事审理权并非是所有佐杂都具有的，需要向上级奏请。实际上巡检驻扎市镇的现象多少出于建置维持成本的考虑。

分驻于市镇的佐杂官与分驻于乡村的佐杂官之间在职责上并无二致。佐杂官分防于市镇主要是因为市镇人口众多且人口聚集。佐杂的职责是警政和民间细事审理权，江南佐杂并未见任何在市镇征收税收的痕迹。佐杂官分防的区域与市镇区域的关系复杂，并不构成必然的对应关系。江南分防佐杂所具有的一切职能，在全国其他地域普遍存在，甚至在权限方面，江南一地的分防佐杂较福建、甘肃可以征收的钱粮的分征县丞远远不及，其辖区的分布密度与广东近乎全省各个地域都被佐杂官分辖相比都逊色很多。

第七章：经征钱粮：福建、甘肃分征佐贰的形成及其运作

佐贰官代知县去征收钱粮，最为典型的是福建和甘肃两省。

福建的分征佐贰早在明末就已有雏形，分征县丞的产生是自雍正八年移驻县丞所产生的，由距离县治遥远、地形不变所带来的赋税征收难而起的。福建分征佐贰的特点：①分征县丞具有刑名钱粮之责，除命盗之案需县审办外，其他都是独立于县之外的特殊行政区，与知县职责近乎相同，微有差异；②分征县丞所收钱粮是独立征收、独立上缴的。既有征收之责又有解送之责；③分征县丞除钱粮之外，还有征收杂税权；④钱粮分征现象。钱银归知县征收，粮归县丞征解。

分征县丞独立经征钱粮机制的诞生必定使得知县管辖权减少。这一机制的受益者是减轻了钱粮负担的知县和获得钱粮之权可以上下其手的县丞，而利益受损的是县里的吏胥。他们失去了在钱粮征收中插手的机会，因此最为反对。县丞官职卑微，承担钱粮重责，往往力不从心，易受豪强宗族的约束。

县丞分两种，分征县丞和分守县丞主要区别在于是否有钱粮之责，同时在司法案件处理中，权限也有差别。分征县丞可以单独处理除命案以外的其他案件，而分守县丞只享有一般细事裁判权，而户婚、田土等讼案都可能要移县审理。

甘肃的佐贰分防，单独为非行政区划的“分征佐贰”绘制地图，可见其重视程度。其设置佐贰分征的原因：①县级辽阔，个别区域距离治所过于遥远，知县难以兼顾，必须移驻佐杂官员驻扎弹压；②因裁县而设，令分防佐贰管理原县辖境；③地方政治形势的变化导致的分征佐贰的设置。如大规模民众起义。

甘肃省分征佐贰的钱粮之责是非常完备的。甘肃省的分征佐贰原本是禁止佐贰参与钱粮征收和刑名案件集于一身的，但是其结果是“钱粮讼词”责成佐贰负责，这意味着分征佐贰已然具备独立于所属县级政区的条件，呈现出理想型制度设计的地方性特色。

第八章：辖区转换：州县置废与县辖政区

以清末的新疆和东三省（西北和东北边疆）、云贵（西南边疆）

两种分防佐贰的机制

一是地区开发——设置分防佐贰——设置县级政区

清末治理新疆、东北三省的过程中佐杂辖区有被破格升级为县的。清代在开发地区先设置分防佐杂，待开发成熟，才升格为县级政区。县级政区的设立是一个由未开发到开发成熟的过程，其中间阶段正是佐杂的设立，它是设县前的中间步骤。

西南边疆云贵县辖政区即使在清代未升置为县，其所具有的独立性也等同于一个“准县级”政权。佐杂等县辖区域州县等建置等同看待，具有相当程度的自治权力。由于经费原因不设县而设佐杂。设县要设立州县正印官及佐杂官，必须要建造城池等，花费极大。除非该地形势严峻，极端要紧。设立佐贰并划分辖区是个低成本的选择。待该地开发成熟，再升为县；若相安无事，则保持现有县辖区状态。

将县辖区升置为县，是清代基于地方形势紧要程度而进行的调整。县辖区的设置是设县前的准备阶段，其灵活多样，行政成本低而得到广泛应用，尤其是在边疆地区，县辖区行政职能广泛，几乎成为与州县同级的另一种政区形式。

二是废弃县级政区——设置分防佐贰

清代的对于州县的调整的政区调整主要是新置，裁并的并不多。裁并的县州可以分为两类，一类是裁并后直至清末再未恢复，共41个，其中39处是整县撤并，这种情况并不需要重新对县界、学额、田赋进行划分，也是清代裁并州县最常用的模式。还有两例分县裁并。以地域而言，共有11省曾裁并，以云南、直隶、四川最多，裁并多发生于康熙、乾隆年间；一类是裁并后不久就加以恢复，共26个，以四川为最多，共21处。主要是因为明末清朝战乱频发，四川人口大量减少，原先所置的县因为人口稀少，不得不加以合并，以节民费，以纾民困。待到康雍年间，经济恢复，人口增长，加上移民因素，也便陆续开始恢复。因战乱造成的裁并，废置时间的长短正反映出经济、人口恢复的快慢。撤并州县大致有以下原因：①人口稀少，地广人稀，政事简少故而裁并；②自然灾害尤其是水患或是人为的战争，破坏原住所，县民不得不迁居他县；③地域狭小，地狭事简；④同城二县合并。直隶蔚州与蔚县虽为两个县级政权，但实质上州县同治一城，且地域犬牙交错，故加以合并；⑤迁界令。此类为临时性调整，几年后复置。广东新安、澄海二县因清政府颁布“迁界令”并入他县。

旧县裁撤后的新的管理方式。一是重新划分行政区域，县的划割当有历史依据，否则便不易维持，且开启地方争端。县的裁撤有两种情况：①整县并入他县，不涉及行政区划的重新划割；②一县并入多县。划分行政区域后需要对治所（办公地点）、钱粮、官俸进行善后处理。二是旧县之地的控制，佐杂分防成为处理废县问题的一种做法。三是学额分配。学额是一种有限的教育资源。县被裁撤以后，如何对旧有的学额作出适当的分配，极大地关系到当地居民额情绪。一种方式是旧县之地单独设置乡学，学额不变。但这一政策也有弊端，乡学所统之地，旧县虽裁，其区域范围并未打破。另一种方式按照户籍参与科考。

佐杂分防与新县、旧县的地域融合。

撤县不仅是行政运作的结果，更是地域融合的过程。判断裁县是否成功，不仅在于判断其过程是否顺利，更在于新、旧两县能否融为一体，构建出新的地域认同。但是清代撤县之后的特殊的学额政策和管理模式强化了地域隔阂（遂有本邑与新并之分），呈现出“虽合实分”的局面，复县思潮涌动。裁县后，分驻佐杂的辖区及其职责有一定程度的差异。第一种是将刑名钱粮完全交割佐杂管理。第二种是佐杂仅负责治安，刑名钱粮归心并之县经理。第三种是仅管河道等专项事务。

政区变化与基层社会变动之间存在着复杂的关系，无论是政区边界的调整等微小之事，还是政区的归并等，都会引发基层社会的反弹。清代尤其是雍正时期，基层政区的大规模调整，民间社会的反应如何，如何处理政区调整后的地方关系，正是目前研究所缺失的地方。

发掘政区变革中隐藏于官方叙事之下的底层民众的声音，将政区变动与政治运作、地方社会史结合起来，将进一步丰富对行政区划变革的认识。

第九章：清代佐杂的新动向与乡村治理的实际（文献回顾）

何谓皇权不下县？

由行政区划层级构成的权力结构成为皇权向下延伸的象征，其中最为稳定的是县级的行政权力。仅职官设置方面，县以下似乎出现了“行政真空”。

1993年温铁军在研究三农问题中，针对于历史时期的国家基层治理策略提出“换气管不下县”的主张。而后在1999年的《半个世纪的农村制度变迁》中论述了皇权不下县的概念。他认为皇权不下县是因为县以下有自治传统，小农经济高度风扇，政府直接面对小农的交易成本过高。基于此历史依据他继而提出改革乡镇体制的设想。但“皇权不下县”提出了概念，却尚未尽管系统的学术论证。

秦晖较早对这个理论进行质疑，并对这个概念作出进一步引申。认为完整的表述为“国权不下县，县下惟宗族，宗族皆自治，自治靠伦理，伦理造乡绅”。更进一步，他认为并非“国权不下县”，应该是“国责不下县”

王奇生也提出县官是封建官僚系统的最低一级的“朝廷命官”，但这不以为这县以下的基层社会完全处于“天高皇帝远”的权力真空状态。基层社会自身在地缘、血缘不可避免地衍生出一些权力，历代统治者也建立了非正式的基层政治组织。

作者认为用基层社会非正式组织的存在来反驳“皇权不下县”并不能从根本上论证出结果，因为他们认为皇权专就国家正式委派的职官和行政机构。但是他们忽略了县以上和县以下是不同的治理模式，县以上通过建立科层式的官僚机构进行直接统治，县以下借助了三老等乡官或里甲、保甲等带有职役性质的基层组织进行间接统治，从而缓解了传统社会资源不足的困境，并因介入力度较弱而为宗族、士绅留下了运作空间。

关注到县以下存在官僚人员并有辖地的分别是魏光奇和张研，但研究不完整。

费孝通：皇权的象征是官僚制，提出中国政治结构的双轨制，一方面是自上而下额皇权，另一方面是自下而上的绅权和族权，二者平行运行，相互作用，形成皇帝无为而天下治。

马克思·韦伯

吉尔伯托·罗兹曼指出农村和乡镇没有正式的政府，而且缺乏负责当地政治生活的或者由更高一级统治者制定的社团机构。

费正清

迈克尔·曼：基础性权力

本文利用大量史实材料证实县以下存在大量的正式官僚人员，且数量极多，这些官僚人员在其管辖区内承担大量的行政职能，甚至近乎州县无疑，并成为县以下的行政划分，得到民间和官方的认可。

县以下的职官体系及其性质

县级行政机构除了正印官还存在辅助职官，也称佐贰官、杂职官，统称为佐杂官或僚属官。县辖政区其长官行政职能的差异可分为几类辖区，分别是警区、分征区、司法区、准县区。

国家在乡村的政权建设始于何时？

有学者认为是清末行政时期开始。而作者认为国家向乡村进行政权建设的风向标是佐贰的分防制度。尽管清代向乡村进行了国家权力的扩张，但是这种扩张受制于社会资源不足，呈现出政权建设的是不完全、不普遍的特征，其强度与清末行政、民国、新中国时期的政权建设不可同日而语。

作者对于皇权不下县是部分肯定与部分否定，其质疑集中在清代尤其是雍正中期以后。

第十章：清代县辖政区实践与当下“县下辖市”改革臆想

历史与现实的对接

清代县辖政区的行政实践的优势：①差异化管理；②发展地方自治；③多中心发展

现代的县辖市改革，要注意：

① 避免官员增置；②要实现“县辖市”定额制度；③县辖市应排除县政府所在地；④县辖市权限宜逐个单独授权，保持区域特色。