关于修改控制性详细规划的那些事

最近遇上了控制性详细规划的修改。看书的时候觉得平平无奇，纸面上寥寥数语，实际程序周期却可以达到一年之久。正好国师考试又将邻近，借机梳理一下修改控制性详细规划的程序。

因为国土空间规划纲领性文件《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（下称“若干意见”）中并未明确规划修改的程序，所以我们还是参照《城乡规划法》进行。

一、修改控制性详细规划的程序

修改控制性详细规划的，组织编制机关应该对修改的必要性进行论证，征询规划地段内利害关系人的意见，并向原审批机关提出专题报告，经原审批机关同意修改后方可编制修改方案。

修改后的控制性详细规划，应当依照本法第十九条、第二十条规定的审批程序报批。

控制性详细规划修改涉及城市总体规划、镇总体规划的强制性内容，应当先修改总体规划。

修改乡规划、村庄规划的，应当依照本法第二十二条规定的审批程序报批。

——《城乡规划法》第四十八条

第四十八条虽然不长，但是交叉引用了其他条款以及编制流程中的相关内容，因此需要逐一明确以下概念：

1. 组织编制机关

控制性详细规划在市、县、乡镇层面都可编制。在《若干意见》中，城市开发边界内的详细规划是由市县自然资源主管部门组织编制；城市开发边界外的乡村地区，是由乡镇政府以一个或几个行政村为单元，编制“多规合一”的实用性村庄规划作为详细规划。

在《城乡规划法》中，对各级控规编制职责做了细分：

• 城市控规由市规划部门组织编制
• 县人民政府所在镇（城关镇）的控规由县规划部门编制
• 一般镇控规由镇人民政府组织编制
• 乡村规划由乡、镇人民政府组织编制

2. 原审批机关

以一般镇控规为界限，之上的城关镇控规、市控规由编制机关的本级人民政府审批，报本级人大常委会和上一级人民政府备案；之下的一般镇控规、乡村规划都是报上一级人民政府审批。

以上暨《城乡规划法》第十九、二十、二十二条概括内容，也是控规修编报批需要走的程序。

另外，编制机关一定要向审批机关提出书面报告，不能规土局局长大手一挥说修改就修改哦（参见国师实务历年真题）。

3. 城市总体规划、镇总体规划的强制性内容

总体规划强制性内容可参考《市级国土空间总体规划编制指南（试行）》（2020），包括：

• 约束性指标落实及分解情况（生态保护红线面积、用水总量、永久基本农田保护面积等）
• 生态屏障、廊道、系统保护格局，自然保护地体系
• 生态保护红线、永久基本田和城镇开发边界三条控制线
• 涵盖各类历史文化遗存的历史文化保护体系，历史文化保护线及空间管控要求
• 中心城区范围内结构性绿地、水体等开敞空间的控制范围和均衡分布要求
• 城乡公共服务设施配置标准，城镇政策性住房和教育、卫生、养老、文化体育等城乡公共服务设施布局原则和标准
• 重大交通枢纽、重要线性工程网络、城市安全与综合防灾体系、地下空间、邻避设施等设施布局

根据《关于在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的指导意见》，生态保护红线和永久基本农田虽然是由市县组织划定的，但是调整权限是国务院的，所以前三项没事不要动。

历史文化保护相关规划是由省级政府审批的，可以在省级层面协调，但涉及国家级的历保还是劝君免动。

其他内容虽然可以在总规层面可以协调，但修改总规中的强制性内容还是需要地方政府提出专题报告，原审批机关同意后才能修改，还要按之前编制的程序再走一遍，相当繁琐，所以没有特别重大的且无法通过普通程序进行调整的问题，不建议为了修改某个控规而去发起修改总体规划强制性内容的程序。

3. 控制性详细规划可修改的内容

如果不涉及总体规划强制性内容修改的，那么规土局可以进行下一步，委托具备专业资质的单位进行编制。

那么控制性详细规划可以改的内容有哪些？这就需要明确控制性详细规划有些什么。根据《城市、镇控制性详细规划编制审批办法》（2011），控规包含以下基本内容：

（一）土地使用性质及其兼容性等用地功能控制要求； 　　（二）容积率、建筑高度、建筑密度、绿地率等用地指标； 　　（三）基础设施、公共服务设施、公共安全设施的用地规模、范围及具体控制要求，地下管线控制要求； 　　（四）基础设施用地的控制界线（黄线）、各类绿地范围的控制线（绿线）、历史文化街区和历史建筑的保护范围界线（紫线）、地表水体保护和控制的地域界线（蓝线）等“四线”及控制要求。

简单来说，上述基本内容（强制性内容）可以修改，其他引导性内容也可以修改（色彩、体型、风格等）。

4. 编制单位改改改中......

二、报审前后的其他必要工作程序

除了《城乡规划法》第四十八条的规定之外，还有其他几条程序也是必要的。总而言之，就是把编制控规时走过的路再走一遍。

1. 报审之前征求公众意见并公示

在报审之前，组织编制机关应当依法将规划草案进行公示，并采用论证会、听证会或者其他方式征求专家和公众的意见。公告时间不得少于30日。组织编制机关应当充分考虑专家和公众意见，报送审批材料中要附上意见采纳情况及理由。——《城乡规划法》第二十六条

村庄规划报送审批前应在村内公示30日，报送审批时应附村民委员会审议意见和村民会议或村民代表会议讨论通过的决议。——《自然资源部关于加强村庄规划促进乡村振兴的通知》

2. 审批之后需及时公布备案

组织编制机关应当及时公布经依法批准的城乡规划。但是，法律、行政法 规规定不得公开的内容除外。——《城乡规划法》第八条

如果同时涉及规划条件变更，那么这一通搞完之后，规划部门应该及时把修改完的规划条件通报给同级土地管理部门并公示。建设单位也应当及时将变更情况报给土地管理部门备案，重新签订土地合同。

至此，整个程序就算是完成了。

三、违反控制性详细规划修编程序可能面临的法律责任

1. 如果规土局没按法定程序修改控规或者委托了不具备资质的单位，上级政府将责令改正，通报批评，相关人员将被处分。

2. 如果编制单位超越资质揽了活儿，由所在地城市、县人民政府规划部门责令限期改正，处合同约定的规划编制费1倍以上2倍一下罚款；情节严重的停业整顿、吊销证书；造成损失的承担赔偿责任。

不过上面两种情况应该很少见，毕竟规土局在委托的时候还能不知道你有没有资格干活儿吗？