陈嘉珉：公正、高效、廉洁、规范——论入世后政府行为的价值取向（二）

二、政府行为如何实现公正、高效、规范、廉洁的价值取向

（一）将新价值取向融入行政立法中，使其具有规范性和可操作性，并使之成为全体公务员的坚定意识和最高价值观

在市场法制社会中，政府行为准则必须是法定的，只有一个“合法”与“非法”的标准，而不能去追求法制之外的所谓“公正”、“合理”标准，这是WTO法律体系框架最根本的要求。因此加入世贸组织后，政府应发挥其立法职能或向权力机关建议，将公正、高效、规范、廉洁的价值理念融入到行政法制规范之中，使政府行为所追求的这些价值目标均有法可依，它们是法定的规则和要求，而不是政府或其首脑人物所任意倡导的某种主张。

加入世贸组织后政府职能最重要的转变，就是其职能必须通过设定规则来实现。政府行为的公正、高效和廉洁要体现在规则的制定和依法执行活动中，不能以脱离规则的公平道德和效率观念来对抗法律规范。公正是一个具有很强意识性、道德倾向性和较大弹性的概念，在社会生活中，人们可以根据道德认知的不同，比较随意的赋予公正以不同的标准；但在国家管理活动和政府行为中，公正必须由法律赋予其统一确定的内涵，政府不能根据其首脑人物意志、不同地区或短期的所谓实际情况而随意适用公正标准。如果政府从全局经济、政治发展的实际需要和公正的理念出发，确实需要适用新的公正标准，那么它必须通过立法或法规修改将其纳入到法制规范之中，使其“合法”化，做到“名正言顺”，而切不可去随意施行没有法律依据的所谓“公正”行为。

由于我国长期实行计划经济，加上“文革”时期对行政管理制度的严重破坏，由“长官意志”和行政工作者随意性导致的行政行为不公比较盛行，因此将政府行为追求的价值目标全面法制化显得非常必要。只有“硬化”为法制规范的公正、高效、规范、廉洁等价值取向，才会真正成为全体公务员的坚定意识和最高价值观，从而在经济管理活动中，政府及其公务员就会“本能地”不去寻求法制之外的所谓公正、高效价值，以确保政府的公正、高效行为在法制的轨道上运行。

（二）加快建立现代公务员制度

现代公务员制度是适应市场经济和对外开放的先进国家工作人员管理体系，是一个确保政府廉洁的重要制度。政府只有真正廉洁了，其行政行为才能切实做到公正、高效、规范。加入世贸组织后我国应向市场经济发达的WTO成员学习，并结合我国国情，尽快建立起完善的现代公务员制度。

从国外情况看，现代公务员制度对国家工作人员（官员、文员）的选拔任免以及横向纵向的职能、职责作出了明确分工。官员经过选举和任命进入公务员队伍，实行任期制，文员经过考核进入公务员队伍，实行终身制，官员与文员之间形成相互协调与监督的关系。在现代公务员制度中，官员的腐败难以得到文员的“协助”而不能成就，正如政治学学者马克义先生所说，官员实行任期制，文员对官员的“人身依附”降到了最低程度，官员要想腐败，很难在文员中找到“合伙者”，因为文员是终身制，一旦有腐败行为就会被清出公务员队伍；并且在官员搞腐败的时候，文员还可以抵制腐败，因为法律保证了“上司”不能将其从公务员队伍中赶走，而且“上司”任期一满，就要离开，“上司”的任何报复始终只是暂时的［5］。只要官员清正廉洁了，文员就没有整体腐败的条件，而个别文员的腐败是没有力量的，不会对行政效益造成重大影响，而且这种腐败也很容易被及时发现和铲除。只要政府是一个廉洁的政府，就会杜绝其官员和文员因腐败而导致的违反公正办事的行为准则，也会使公务员杜绝那种“自己有利”就快速办事、“自己无利”就拖拉办事的工作作风，从而能够严格遵守法定的程序规则提高办事效率。

（三）实现由神明的全能政府观念向务实的有限政府观念的转变

WTO追求自由市场原则，要求成员方政府不能随意干预市场竞争，要降低和解除对企业和个人从事经营活动的不必要管制，让市场原则对资源配置发挥决定性作用。WTO规则的一个基本要求就是法治之下的有限政府，在对外开放的现代市场经济中，政府不能再扮演那种全知全能、无所不管的脚色。这种当“大保姆”的作法，看似仁慈友爱、魔力无边，但事实上无法做到公正、廉洁，而且由于管事太多，其行为也不可能做到高效和规范。在加入世贸组织后，政府必须实现由神明的全能政府向务实的有限政府的转变，而这个转变首先是观念的转变。观念上的抵触往往是适应法制最大的难点，有时我们并不是无法可依，而是缺乏守法的观念文化和法律信仰。政府行为是受观念支配的，如果政府不转变观念，即使法律规制了政府的有限职能，它也不会习惯于在一个固定的范围内行事，而总会有意无意地超越规范去做所谓“好事”和“英明”之举。

（四）加快公务员队伍素质建设

政府的所有工作都是由公务员来做的，不同素质的公务员会把同样的工作做出高低不同的效果甚而截然相反的结果。如果政府没有一支高素质的公务员队伍，其行政行为就不可能实现公正、高效、规范、廉洁的价值取向，也不可能充分利用加入世贸组织协议中规定应得的各种权利来为自己的市场主体服务。政府公务员必须具备很强的科学文化、工作业务和能力素质，这也是加入WTO对我国公务员队伍的一个重要挑战。政府行为中的公正、高效、规范等价值取向，必需公务员具备很强的法律、文化、业务知识和能力素质才能全面实现。马克思说人是生产力中最活跃的因素，江总书记要求党要代表先进生产力，归结到一点：“党的干部”必须首先成为最活跃的“先进生产力”。国家人事部规定：公务员在“十五”期间要掌握一定的现代科技知识、WTO知识、计算机操作技术、公务英语、普通话水平、创新能力等，其目的就是要使全体公务员通过接触一流信息，强化自身素质，成为“先进生产力”的重要元素。人自身不能成为“先进生产力”，那么即使拥有先进的“生产工具”也难以发挥其应有的作用。例如有的政府部门购置了大量现代办公用品，但使用效率极低，使用水准很差，造成办公资源的极大浪费，其原因就是它的公务员不是“先进生产力”。每个政府部门的一流工作者，必定具有该部门所需的一流知识信息和工作能力，否则其行政行为的公正、高效、规范将无从而来，整个组织体也必将无力服务和管理好一个已经加入国际大循环的开放市场。

［注］

［1］唐民皓：《WTO与地方行政管理制度研究》，上海人民出版社，2000年7月第1版，第82页。

［2］唐民皓：《WTO与地方行政管理制度研究》，上海人民出版社，2000年7月第1版，第1页。

［3］肖万春：《关注政府信用建设》，中央党校《学习时报》，2002年7月18日。

［4］厉以宁：《股份制与现代市场经济》，江苏人民出版社，1994年8月第1版，第215页。

［5］马克义：《关于中国政府制度改革的设想》，北大在线\中国学术城。

（原载《WTO与公务员队伍建设》，中国人事出版社2003年3月第1版）