财政的集权和分权

研究者对中国财政有一个术语，叫“财政联邦制”。实际上中国地方市场统一性很弱，甚至称之为“联邦制”也不为过。中央预算占总财政预算11%，而美国联邦政府收入达到65%，中央财政收入哪怕在分税制改革后只占总收入的50%多一点，相比于美国等国家来说属实不算高。而且1994年分税制改革导致的集权从严格意义上来说并非完全的财政集权，只是“财权”或者是收入的集权，财政支出责任（事权）在中央和地方之间并未出现重大的调整。分税制前后中央和地方的财政支出比重并没有出现显著的变化，一直维持了中央支出占30%、地方支出占70%左右的格局。

陆铭的《大国大城》对中国统一市场之弱提出了批评，实际上也是对这个问题提出了很好的总结，在经济学里最重要的是三大生产要素：劳动力、土地、资本，中国这三大要素市场其实都是地域之间分割的，户籍制度限制人口流动让陆铭强调中国劳动力流动度不如欧盟内部劳动力；虽然各地按照比例配置一定的耕地红线，但是因为各地自然禀赋不一样，对耕地的需求不一样，因此耕地指标没有流转会损害土地要素的流动；资本方面，中国的资本市场实际上在被政府的项目审批制度分割着，资本流动受到发改委的管制，而且中国存在跨省投资的“市场进入障碍”，资本必须依靠关系进入某省的市场，地方政府甚至会阻碍资本的流入。陆铭甚至略极端地认为认为中国省之间的经济关系还不如欧盟紧密，虽然说是大一统和中央集权国家，还有共同的语言，却不如很多国家地域经济关系紧密，经济统一性不足。

但是反过来，中央集权并非不存在，在上层人员更换方面中国确实有集权传统。杨奎松在《共和国建国史研究》重专门分析了建国初期地方人员的任用问题，在新解放区更愿意任用南下的干部，而不是长期在地方游击作战的地方干部，虽然在地方最高一级会使用经过革命历练、足够忠诚的干部，但是在下面任用侧重于和本地无关的外来干部，并且时不时反地方主义来弱化地方区域意识。加上不断地进行地方首长的轮替，地方领导很难扎根本地，这是为什么会有“中国是中央集权”的认知。章奇等人在研究浙江民营经济的时候也注意到在浙江官场上，南下干部是站在地方中心，而游击队出身的地方干部则在边缘，因此地方干部为了保护自己的位置愿意给民营企业发展的空间，推动了改开后浙江民营经济的快速发展，而南下干部就鉴定跟着国家走。

马寅初指出财政中央集权弱的历史，这也是事实，以距离现代比较近的清代为例，岩井茂树等人分析了中国财政的原额主义和正额-附加财政体系，在雍正“永不加赋”之后，很长时间内清代的财政秉持着“原额主义”，银本位、以田赋为主要收入的清朝中央财政收入不受任何外界因素影响，整体保持稳定（4000万两白银左右）。然而，实际上地方政府运行所需要的钱（仅仅考虑供养所有人）相对于上级下拨的钱来说入不敷出，所以才有正额外附加财政作为补充，维持地方政府的运转。王业键更是指出，附加财政是由一系列的传统惯例和习惯做法累积而成的。19世纪末的英国驻上海总领事认为,州县在正规税以外征收来养肥州县官的银两不下6000万两。这与当时地丁银的总额几乎可以匹敌。甚至有人估算过全国官僚的正额外收入，几乎不亚于19世纪末期大开关税等各种正规税后扩大的正额收入。换言之，在近世，中国官僚为了维护地方政府的运作所获得巨大收入可以和中央收入匹敌。

为了会有“政治集权化”和“财政分权化”？实际上二者是相辅相成的，一方面，在改开后中央在人事上进一步放权，省以下干部任用干预减少，集权不是那么名副其实——只要保证地方长官对中央绝对忠心就行，至于地方怎么折腾，无论是建设水司楼、大型工厂亦或者引进技术，只要不违背中央的利益而且没有引起严重的影响，都是地方自行操作，只要能完成中央的指标。周黎安称之为“行政发包制”，即中央政府将政策目标“发包”给直接下级或当地政府

从深层次来说，这个逻辑也是近世财政-政治关系的逻辑延伸，岩井茂树就指出，在集权体制下,只要能够优先保证上级权力机构的利益,那么,对于地方上的“非法”“不合理”的摊派便予以纵容。财政体系既然如此,就出现了转变现有体系的“分税制”,相反也出现了强化现有体系的“分税制”。周健更是用“包征包解”描述这样的财政关系：清代的财政管理以高度的中央集权为基本原则，但囿于当日的治理成本与技术，地方政府享有较多的实际控制权，财政管理因此呈现明显的分散性。清朝中央拥“集权”之虚名， 地方收“滥权”之实惠。这一兼有“集中”与“分散”的管理模式是户部—省—州县等各 级政府间的“包征包解”。“包办事业”意味着，财政管理的各重要层级户部—藩司、粮道—州县之间，构成一种摊派—承包基础 上的“包征包解”关系。在高度集权的制度设计下，田赋管理呈现逐级分散的特征。财权的“集中”与 “分散”并存于包征包解模式之内。

杜赞奇的“营利性经纪”和“保护性经纪”可以体现这一点。到19世纪末期，清朝政府通过双重经纪来征收赋税并实现其主要的统治职能。“经纪”是交易中一方的代理人，他常常收取一定的佣金。营利性经纪指的是封建国家统治乡村社会所借助的收费经纪。村社自愿组织起来负责征收赋税并完成国家指派的其他任务的经纪是保护型经纪，这让村民避免与营利型经纪(村民认为他们多是掠夺者)打交道。无论是哪种经纪，其都指代出“皇权不下县”（其实是国家机器直接管理只能到县一级），国家对地方的管理是不够集权的。保护型经纪可能一定程度上符合题主所希望的“自治”，因为他本身包含了地方的保护色彩。为了完成某些义务(否则要由吏役等营利型经纪来完成)，或有效地与国家政权及其代理人打交道，数个村庄自愿或由同家政权指令结成一集体组织，这些组织往往承担起经纪的角色，但其目的不是为了营利，而是要保护社区利益，这些组织推出自己的代表来完成官府差派，从而阻止包税人和国家经纪的敲诈勒索，这就是保护性经纪。但是在现代化过程中，这类保护性经纪在政权内卷化带来的愈发严重的摊派中被消磨殆尽，取而代之的是只管完成国家任务和自己收入、对上负责的营利性经纪。清朝时期，这类经纪的代表是书差，在包征包解制下，州县将征收之事权拱手交予书差，只求包缴额征、平余，其余概不过问。更要命的是，手握经征之权的书差几无法定工食，甚至纸笔饭食等征收经费亦须自筹，这无可避免地导致征收中的婪索加征、侵渔中饱。

现代国家最需要的是国家权力扩张和正规化，国家将自己的正规机构渗透到基层，不再依靠经纪征收赋税。然而，实际上，包征包解的逻辑没有消失，地方财政的分权特征很明显，带来的直接结果是“财政联邦主义”，而且由于国家机器的臃肿，在世纪之交农村财政出现缺额，导致若干次对农民盘剥过严重引发的抗议，中央如何三令五申不要给农民增加摊派，最后还是回到黄宗羲定律“积累莫返之害”，于是最后国家取消农业税。自此，可见地方权力在某些方面是很大的。