观音山森林公园《规划》修编遇阻，只因那只“有形的手”
来源：中华网
2023年11月30日，受到舆论高度关注的广东东莞观音山国家森林公园，刚刚举办了建园24周年庆典。身为公园创办人和观音山事件核心人物的黄淦波，看到现场内外一片欢声笑语，欣慰之余也不免百感交集。
抚今追昔，风雨数十载，继往开来，不惧挑战，斯人依旧。
过去二十年来，因前任东莞市长和落马书记刘志庚家族对观音山公园经营权和财产权的无限争夺，导致观音山面临种种迫在眉睫的经营发展难题，其中最迫切需要推进落实的是《广东观音山国家森林公园总体规划》新一轮修编工作。
根据《国家级森林公园管理办法》及相关规定，国家级森林公园总体规划的规划期一般为十年。观音山公园在2007年正常修编后，已于2017年7月30日到期，急需进行修编并报批。
一般理解，《规划》修编就是一个流程性和事务性的工作，按照国家、部门、行业的法律、法规和标准，请各部门配合专家团队进行实地测量、编制，然后上交各部门审验、盖章、通过即可。
为什么在观音山森林公园这里，会变成久拖不决的“老大难”问题呢？
将滥尾项目经营成明星景区
据《人民网》、《中国网》、《新京报》、《澎湃新闻》等诸多主流媒体报道，东莞观音山国家森林公园位于“珠三角”核心区的东莞市樟木头镇，这里以“世界工厂”闻名于世，以植被覆盖率高广为人知。森林公园的文化旅游产业，更是其中一道靓丽的风景。
1999年之前，黄淦波现在所在的樟木头镇石新村受周边地区影响，出于长久发展村集体经济考量，上马了森林公园项目，但因多种原因无法继续维持，濒临滥尾。不得已，石新村老领导三番五次找到当时已是成功商人的黄淦波，希望他承包该项目。黄淦波无法辜负乡亲父老的寄托，决定冒着巨大风险接手这个“新鲜的烫手山芋”。
1999年11月30日，他与石新社区（原石新村委会）签订了《东莞观音山森林公园联合开发合同书》，划定经营面积约10000亩，约定期限五十年。
合同明确：利用“观音山森林公园原始次生林的自然生态特色、笔架山仙宫岭等景区的绚丽风光与美丽传说”，以及樟木头镇“小香港”优越的地理优势与人文优势，“将石新推向世界”。合同还约定了“观音大佛景观”的开发：石新村委在建好观音大佛主体工程后不再投入资金，所有项目开发由黄淦波投入或引资投入，同时，他还必须想办法办理相关手续，筹建观音寺，等等。对于承包费用，合同约定黄淦波需按时逐年递增向石新村民委员会缴纳。
经过努力，仅仅一年后的2000年12月21日，即由东莞市人民政府“东府办复[2000]458号”文件批准，成立了东莞市观音山森林公园，占地面积约26000亩（含石新社区、金河社区、官仓社区、樟洋社区）。
2001年9月，黄淦波与石新村委会签订了一份《协议书》，进一步约定《联合开发合同》的执行，以及成立观音山公司事宜。
2005年12月23日，经原国家林业局批准，观音山公园升格为广东观音山国家森林公园。此后，陆续荣获“广东省森林生态旅游示范基地”、“联合国国际生态安全旅游示范基地”等称号。为此，国家林业局专门发文，认为“广东观音山国家森林公园是全国的一块样板”，大力支持民营企业参与国家森林资源的保护工作。
2007年，广东省林业厅代表国家林业局，批准了为期十年的《广东省观音山国家森林公园总体规划》。
2009年，被全国旅游景区质量等级评定委员会评定为4A级旅游景区。
黄淦波一边探索，一边学习，一边经营，很快就从外行转为内行，使公园建设初见成效。受此鼓舞，他更加坚定地认为，只要坚持公平、诚信的市场原则，人人都会找到自己的位置。“这应该就是社会主义市场经济应有的样子”，他对改革开放有了进一步的认知和信心。
好景不长，只因那只“有形的手”
随着珠三角地区经济的腾飞，东莞城市开发建设日新月异，观音山森林公园价格洼地的实质越发凸显，经济和商业价值则水涨船高。这块风水宝地，成为个别官员和各个部门觊觎的焦点，加之新老换届，原来简单的利害关系发生了改变，有官员开始心生贪念，公园沦为各方竞相争夺的唐僧肉。至于原先行之有效的国家法律、已经签属的合同或协议等，几乎统统变成了废纸。
在原国家林业局颁发“准予设立观音山国家级森林公园”的2005年12月23日，企业发展刚刚步入正轨的关键时刻，东莞市政府和相关领导人即心怀叵测，拒绝将这家民营旅游企业涉及的经营范围纳入到东莞自然保护地范畴，反而以政府直接发文方式，要求省林业厅和国家林业局“撤销观音山国家级森林公园”行政许可。
身为一方长官，不惜以损害当地民营经济发展为代价，也要直接对抗上级行政命令，这种“壮士断腕”式的行政乱作为，世所罕见。
到了2006年，森林公园在处处被动挨打的窘迫状态中，与地方各部门的关系急速恶化。6月7日，樟木头镇人民政府以“进一步保护自然生态环境，合理开发利用和整合森林资源”为由，向下属各社区居委会下发了一份《关于成立观音山国家森林公园改造工作领导小组的通知》；两天后，樟木头镇人民政府向观音山公司作出了《关于调整观音山森林公园规划和经营方式的函》。
函中罗列了园方的工作成绩，并给予了认可和肯定，但在未来经营发展方面，却先入为主进行主观假设：“为进一步加快观音山森林公园的发展步伐，你司提出要在15年内投入资金近10亿元建设38项工程，把公园建设成为国家4A级风景区。但受你司财力限制，此规划进度难以得到保证，寻求市、镇两级财力支持的机会也很微（弱），从长远来看，观音山森林公园的发展潜力必将得不到充分发挥”，还强调，“民营企业不能从事旅游行业。”
函件以2005年东莞市政府统一制定的银瓶嘴森林公园总体规划中，关于把观音山森林公园纳入了银瓶嘴森林公园规划区的政策设想为据，要求“统一规划、统一建设。”至于善后工作，并没有具体方案，仅称“将安排专人，负责商讨有关方案和补偿事宜”。
总之，樟木头镇政府决定夺回公园的经营权，并且要亲自担任投资主体和经营主体，表面上看，似乎是要推行计划经济和大锅饭经营模式，本质上，只是为了当时主政的刘志庚的家族利益着想，为全面夺取森林公园做铺垫。
这是一个让黄淦波恍然如梦的行政决定，他当时的第一感，“自然联想到民营企业在官员面前的无奈和弱势。这种局面，不免让人心寒。”
2010年，石新社区罔顾诚信和契约，莫名起诉观音山公司，要求解除《开发合同》及《协议书》，将公园总体规划作废，降格为市级森林公园，并返还公园范围内所有土地、建筑物、观光旅游设施及经营权，还要求法院判处黄淦波赔偿数亿元。
正所谓上有所行，下必效之。少数官员索贿、索要干股遭到拒绝，便试图彻底夺取观音山的经营权和财产权。按照授意，由政法委牵头，法院、司法、公安等部门闻风而动，其间文攻武吓，软硬兼施，明争暗夺，各显其能——对观音山公园的各种花式打压，俨然成为一项另类的“政绩”考核指标。
据粗略统计，前前后后使用了包括但不限于：破坏观音山国家级森林公园建设、申报国家级森林公园被当地拒绝、地方不承认国家级行政批准政令、长期拒绝全面供电、穿越景区架设高压输电线、挖填输气管道、高速公路从地下贯穿观音佛像、默认森林砍伐毁坏行为、纵容违法建筑、拒不配合《发展规划》修编等行政不作为、不执法、乱执法，甚至对黄淦波进行绑架或暗杀等违法犯罪等手段，试图毁坏、拖延、阻制公园的正常经营发展。
公园的“国字号”招牌，正面临摘牌可能
2007年版的《广东观音山国家森林公园总体规划》，由北京师范大学环境学院负责编制，同年呈报广东省林业厅获准执行，有效期十年。
2017年7月，广东省国有林场和森林公园管理局（广东省林业厅下属机构）致函观音山国家森林公园，称原规划即将失效，“为规范和加强国家级森林公园的管理建设，请你们及时按有关规定修编国家级森林公园总体规划，并按程序上报国家林业局审批。”
应广东省林业局邀请，湖南省林业调查规划设计院接受观音山公司委托曾两次到东莞市林业局希望配合勘界工作，均遭拒绝。
第一次：2018年3月9日，广东省国有林场和森林公园管理局邀请东莞市林业局和观音山国家森林公园共同参加商讨。根据2017年7月17日的督导通知精神，会议要求东莞市林业局应发挥林业主管部门职能作用，主动督导、协调和指导观音山国家森林公园完成森林公园总体规划修编工作并完善森林公园各项配套建设手续。2018年10月，湖南省林业调查规划设计院应邀到东莞市林业局勘查观音山公园边界，却遭东莞市林业局单方临时取消，不成立的理由则是该观音山公园四界不清。
第二次：2019年4月17日，东莞市林业局为应付广东省国有林场和森林公园管理局2017年7月17日的督导通知和2018年3月9日的会议纪要，曾致函通知观音山国家森林公园，要求尽快按有关规定修编国家级森林公园总体规划，并按程序上报国家林业局审批走形式。2020年5月19日，观音山国家森林公园根据该致函通知精神，委托专业的北京时代天元旅游开发有限公司配合修编，并前往东莞市林业局希望配合完成修编所需事项，仍遭拒绝，不成立的理由仍是该公园四界不清。
然而，真实情况究竟如何？到底是不是四界不清？
从东莞市人民政府批准的观音山森林公园，到国家林业局批准为国家级森林公园，及广东省林业局批准的总体规划，广东观音山国家森林公园均有明确的四界范围。
早在2000年12月31日，东莞市人民政府批准建立观音山森林公园确定的位置范围位于樟木头镇，由石新、古坑、樟洋、官仓等村的部分林地组成，总面积26178亩。2005年12月23日，国家林业局批准为国家级森林公园确定：经营面积657.18公顷，行政区域位置广东省东莞市，地理坐标东经104°58′38″—105°02′25″，北纬22°52′30″—22°55″，四界范围大尖顶（沿山脊至）吊神排（沿山坡至）观音肚（沿山坡至）笔架山（沿山脊至）石壁径（沿山坡至）石新医院（沿山坡至）)珊珠棚（沿山坡至）飞云顶（沿山坡至）官仓（沿山坡至）大尖顶。同时，2007年7月30日，广东省林业局批准《广东观音山国家森林公园总体规划》的地理坐标和经营面积：东经104°05′16″—114°07′36″，北纬22°52′47″—22°54′59″，总面积598.10公顷。
纵上，三级批准性文件足以说明广东观音山国家森林公园的四界清楚、手续合法。可怎么修编时“四界不清”就成了东莞市林业局阻挡观音山公园修编的理由了呢？
近几年，观音山森林公园曾多次向镇党委、政府和东莞市委、市政府、市自然资源局和市林业局书面申请并反映情况，请求提供观音山公园红线图各点的具体坐标，以求尽快启动修编，但相关部门设置重重障碍，导致修编工作一直无法进行，直接影响了国家级森林公园样板景区的升级和发展。
为此，多名国内知名法律专家认为：勘界和确定“四至”工作，是政府主管方面的责任与义务。在规划修编之前，首先应由政府主管部门确认清楚公园的边界和“四至”，由公园方面向政府申请勘界和确定“四至”。
法律专家的意见，指出了问题的关键：各部门行政不作为。照此下去，公园的“国字号”招牌，将面临摘牌的可能。
改善营商环境，应力避行政干预
2023年4月，就观音山公园“发展受限”问题，东莞市林业局、樟木头镇人民政府等多个部门召开了一次联合会议。会议记录显示，东莞市林业局否认不支持修编工作，称修编的阻碍主要来自社区，主管部门正依法依规、全力解决历史遗留问题。
主持会议的市府副秘书长陈志军多番重申，市里没有必要解决观音山公园因官员乱作为而造成的十九类历史遗留问题，公园最好尽快关门！他还称，公园方应积极改善与社区的关系，有些问题，要站在不同的环境和尺度下去评判。
参会镇长称，过去的一些工作不规范，造成了如今的困局。
典型的避重就轻、推卸责任。
不难发现，《总体规划》修编是观音山森林公园得以存续经营的法律前提，所以也成为东莞各部门在直接夺取目的未果之后，找到的另一个可以拿捏的企业“命门”。因为，没有《发展规划》，森林公园有可能被扣上非法经营的莫须有罪名，就可以被相关部门“依法取缔”，进而“合法收回”。至于未来的占有主体，虽然原来的“食人兽”已不复存在，但众多的“接盘侠”总不会缺位。只是，这条路迂回得远了些。
面对诸多压力，黄淦波表示，仍将在合同范围期限内坚定捍卫合法权益。
东莞，曾经是改开成果的橱窗，是“三来一补”政策的实践者，近年来，虽然受到经济大环境影响而荣景不再，但在很大程度上，也与当地官场的圈子文化导致的吏治不张有极大关系。在网上搜索“东莞观音山”，其中不乏观音山森林公园的经营困境、东莞资本撤离、工厂关门、产业萎缩、人口流失、贪污腐败等诸多负面新闻。今天的东莞，正在失去往日的风彩。
官不扰民民自富。代表中国改革开放成就的东莞，营商环境竟然如此不堪，这种状况迫切需要引起高层关注，自上而下倒逼当地官员，收回那只有形之手，消除东莞特色的行政干预，还市场以清净和自由。只有这样，才能重新聚拢四海财源，再现八方来客。
